FEDERACIÓN DE ASOCIACIONES DE FUNCIONARIOS
UNIVERSIDAD DE CHILE
R.A.F.: 93.12.032

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ALTERNATIVAS PREVISIONALES PARA LOS EMPLEADOS PÚBLICOS.

Por parte de los Gremios Rafael Reyes, Ingeniero y Presidente de la Asociación Nacional de Empleados de la Contraloría General, realizó presentación al Gobierno en Comisión Bipartita

Los representantes del Gobierno en la Mesa Técnica, abocada al estudio del problema denominado "Daño Previsional", han dado respuesta al planteamiento de los gremios del Sector Público, mediante un documento denominado -Reformas al Sistema de Pensiones -, que considera seis tópicos por los que a su juicio el proyecto presentado sería constitutivo de Reformas al Nuevo Sistema de Pensiones.

Conforme al Protocolo de Acuerdo Gobierno-Cut y Organizaciones Gremiales del sector público 2001, se constituyó una Comisión Bipartita conformada por el Gobierno (representado entre otros, por personeros de los Ministerios del Trabajo y de Hacienda) y los gremios del sector público, radicada en la Sub Secretaría de Previsión Social, para examinar las demandas referidas al Daño Previsional, emanadas del consenso general de los empleados del Estado, tanto del sector fiscal como semifiscal, centralizado, descentralizado, y del sector municipal, en orden a considerar que las disposiciones contenidas en el DL 3.500, de 1980, que en un primer momento se publicitaron como iguales o mejores a los beneficios previsionales existentes a esa data, fueron muy perjudiciales para los funcionarios públicos, tanto para los que se traspasaron a una Administradora de Fondos de Pensiones, como para los que se quedaron en el Sistema Antiguo, cuya situación fue subsanada con la dictación de la Ley 19.200.

En efecto, la dictación de este texto legal produjo una grave discriminación entre los funcionarios de la Administración del Estado, afectando gravemente el principio de igualdad ante la Ley garantizado a todas las personas por el artículo 19º, Nº 2, de la Constitución Política de la República de Chile de 1980, por cuanto quienes permanecieron en el Sistema Antiguo vieron mejoradas notablemente las normas involucradas en el cálculo de sus pensiones de jubilación, beneficio que no se hizo extensivo a los funcionarios que se traspasaron al Nuevo Sistema de Pensiones.

En la práctica, con el correr del tiempo se ha constatado que los funcionarios públicos que se afiliaron a una Administradora de Fondos de Pensiones, incurrieron en un grave error previsional, (vicio del consentimiento), puesto que sus expectativas de pensiones se han ido deteriorando cada vez más en relación con las remuneraciones percibidas en servicio activo, y en comparación con las pensiones obtenidas por sus similares afiliados a las ex. Cajas de Previsión, lo que ha traído como consecuencia, que los primeros se abstengan de acogerse a pensión de jubilación en la oportunidad legal correspondiente, y permanezcan en actividad mucho más allá de la edad requerida, a pesar de los incentivos al retiro que ha establecido el Gobierno, con el perjuicio que significa ejercer una función pública en condiciones vitales desmedradas.

Por otra parte, respecto de los funcionarios que han permanecido en el INP, éstos también se han visto perjudicados por las disposiciones del sistema creado por el citado decreto ley, como ocurre con la disposición complementaria contenida en el artículo 9º de la Ley 19.200, sobre el tope máximo de las pensiones, la que también ha llevado a los empleados a la misma decisión de los anteriores.

(No somos partidarias de colocar esta petición, en atención que se trata de una disposición histórica que data del artículo 25 de la Ley 15.386, de 1963, que estableció que ninguna jubilación podía exceder el tope máximo de 8 vitales, tope que posteriormente fue siendo modificado hasta llegar al monto de $ 743.156.- líquido que tiene hoy, además de desviar la atención del problema principal, materia de esta presentación).

En consecuencia, esta Mesa tiene por objeto la discusión en torno a materias previsionales, específicamente al Daño Previsional y temas afines, y no de otra naturaleza y así lo ha entendido el Supremo Gobierno al situar esta actividad bajo la potestad de la Sra. Subsecretaria de Previsión Social, porque si desde un principio esa intención hubiera sido distinta, como la discusión de incentivos al Retiro, la Mesa seguramente habría tenido que funcionar en otra repartición, en el Ministerio de Hacienda, por ejemplo.

Por tal situación, el sector laboral de esta Mesa Técnica, reitera que el mandato de las bases es el estudio de la relación causa-efecto y posibles soluciones del Daño Previsional que afecta a numerosos servidores del Estado y en este sentido reitera la necesidad de acercar las posiciones a una solución de esa realidad, solución que además, ayudaría a incentivar el retiro de aproximadamente 150.000 funcionarios de la Administración Pública, que se encuentran dañados previsionalmente.

En otro orden de consideraciones, cabe hacer presente que de un análisis primario del documento de los representantes gubernamentales, se deduce la idea que ellos estiman que el sistema de pensiones de los chilenos es sólo aquél contenido en el DL 3.500, de 1980, ya mencionado. No compartimos tal idea, por las siguientes razones:

1. Consta en el Diario Oficial NE 30.814, del 1º de noviembre de 1980, que la Junta de Gobierno de la República de Chile, por intermedio de la Subsecretaría de Previsión Social del Ministerio del Trabajo y Previsión Social, dictó el DL 3.500, que establece un "Nuevo Sistema de Pensiones. De este tenor literal se desprende que el concepto "NUEVO" implica necesariamente la existencia de otro u otros Sistemas que existían a esa fecha y que permanecen vigentes en la actualidad, como son los Regímenes Previsionales de las ex Cajas de Previsión administradas por el Instituto de Normalización Previsional y los Sistemas Previsionales de las Fuerzas Armadas y Carabineros de Chile, Policía de Investigaciones y Gendarmería (CAPREDENA Y DIPRECA).

2. Reafirma lo anterior, que el Organismo Fiscalizador de las referidas entidades previsionales, era y es la Superintendencia de Seguridad Social y la Contraloría General de la República en sus facultades especiales, y el de las Administradoras de Fondos de Pensiones (Nuevo Sistema de Pensiones) es la Superintendencia de AFP.

3. Se debe señalar que sin duda el concepto de Seguridad Social, es más amplio que sólo otorgar pensiones, porque incluye otros beneficios previsionales, de los cuales el ASistema de Pensiones del DL 3.500 de 1980, carece. Este último sólo crea una nueva modalidad especial de pensiones, circunscrita a su espacio jurídico, y no cumple con el principio de la Seguridad Social de cubrir otras contingencias sociales a que puede estar expuesto un trabajador y su familia, por lo cual no satisface los requerimientos de la Seguridad Social garantizados por Convenios Internacionales Básicos de Derechos Humanos, suscritos por el Estado de Chile.

Ahora bien, frente a la posición de los representantes del Gobierno, que sostienen que cualquier alteración a una norma del D. L. Nº 3.500, de 1980, por mínima que ella sea, implica una Reforma al Nuevo Sistema de Pensiones, nosotros en la representación que los gremios nos han conferido, por el contrario, consideramos que el Proyecto FROSTRAR no cambia la estructura del Sistema, en atención a que constituye sólo una modificación legal al articulado transitorio, del Título XI, de ese cuerpo legal, que por su esencia es temporal y de excepción, no afectando al contexto jurídico en general, de ninguna manera a las normas permanentes y por lo tanto, no afecta al Sistema:

  • La normativa transitoria del D. L. Nº 3.500, de 1980, avala toda la exposición anterior al disponer que "los trabajadores que sean o hayan sido imponentes de alguna institución de previsión, tendrán derecho a optar entre el sistema que establece esta ley y el régimen vigente a la fecha de su publicación que les corresponda de acuerdo a la naturaleza de sus servicios" lo que es comprensivo, por ejemplo, del régimen de los empleados particulares, de los empleados fiscales, etc.
  • A mayor abundamiento, estas disposiciones especiales, definen en el inciso final del artículo 3º, transitorio, del referido texto legal, el concepto "Cajas de Previsión del Sistema Antiguo", señalando que: "se entiende por instituciones de previsión del régimen antiguo, aquellas existentes a la fecha de publicación de esta ley".
  • Es importante destacar que este inciso no se refiere al sistema antiguo de pensiones, como un todo sino que a cada "régimen antiguo", más aún, se refiere a cada una de las Instituciones de Previsión del régimen antiguo, por lo que debemos concluir que los conceptos "régimen previsional" no son sinónimos de "sistema previsional" y que las Instituciones de previsión no están amarradas a un solo régimen previsional, sino que por lo general tenían y tienen a su cargo, más de uno.
  • Ahora bien, con respecto a la ex Caja de Previsión de Empleados Particulares, (EMPART), se debe señalar que esa institución también tenía como fundamento un sistema de Capitalización por Cuentas Individuales, de propiedad de cada imponente, de acuerdo a lo dispuesto por la Ley 10.475 y sus modificaciones posteriores. Como la ex Caja EMPART invertía en bienes muebles e inmuebles acumuló importantes cantidades de fondos en las cuentas individuales, muchos de los cuales los usaba para Obras Sociales de los Empleados Particulares y otros los utilizaba en su propia gestión, que incluía otros beneficios además, de las pensiones de jubilación.
  • Tanto es así, que el artículo 9º de la Ley Nº 18.689, que fusionó a las ex Cajas de Previsión en el INP autorizó al Director Nacional del Instituto de Normalización Previsional, INP, para enajenarlos y dispuso que dicho funcionario deberá repartir a los pensionados por antigüedad, invalidez, vejez y sobrevivencia de la ex Caja de Previsión de Empleados Particulares, que tengan alguna de esas calidades a la fecha de publicación de esta ley, los fondos indicados, los que no serán considerados remuneración ni renta para ningún efecto legal. Como dato ilustrativo, se puede señalar que el actual edificio en que funciona el Ministerio del Trabajo y Previsión Social y otros Organismos del Estado, era de propiedad de la ex. Caja de Previsión de los Empleados Particulares.

En consecuencia:

1. A las personas afectas a las normas transitorias contenidas en el Título XI del DL 3.500, de 1980, y sus modificaciones posteriores, sólo se les aplica las disposiciones permanentes de ese texto legal, cuando cumplen copulativamente todos los requisitos exigidos al efecto, para impetrar el beneficio solicitado, tanto del nuevo sistema como las de su antiguo régimen previsional, como por ejemplo, que se haga efectivo el Bono de Reconocimiento al momento de la Jubilación.

2. Antes de acceder a un beneficio o "perjuicio", de la jubilación por ejemplo, pueden darse casos especiales de movilidad entre el Nuevo Sistema de Pensiones y los regímenes previsionales correspondientes del Antiguo Sistema. Inclusive, aunque haya ocurrido este evento, la jubilación, los Tribunales de Justicia, podrían dictar una sentencia que ordene cumplir una movilidad como la indicada, si hay causas de justicia o equidad y fundamentos jurídicos que así lo justifiquen. Estas causas de justicia y equidad han sido descritas extensamente en el Informe Estadístico de la ANEC Contraloría.

3. De acuerdo a lo expresado, en nuestra opinión, el Proyecto FOSTRAR, sólo representa un cambio a las normas transitorias del Nuevo Sistema de Pensiones, y no afecta por tanto a las normas permanentes, que son aplicables a las personas que entraron a trabajar por primera vez con posterioridad a la vigencia del DL 3.500, de 1980, a las cuales esta propuesta no considera en absoluto, motivo por el cual, se deben desestimar las aprensiones y repugnancias que inhiben el cambio solicitado en nuestra propuesta de solución.

4. Para mayor claridad, es conveniente señalar que es probable que antes de la dictación del DL en referencia se hayan efectuado estudios demográficos y económicos que hayan asegurado que el Bono de Reconocimiento y las cotizaciones en las AFP serían suficientes para financiar jubilaciones y pensiones en el Nuevo Sistema de Pensiones, superiores, o a lo menos, iguales o similares a las posibles de obtener en los Regímenes Previsionales del Antiguo Sistema, aún vigentes, (a los que pertenecían los funcionarios que ahora resultamos perjudicados), en atención a que si se incurrió en error, los perjudicados son como lo comprobamos hoy día, los funcionarios públicos traspasados, cuyas pensiones resultan no tan sólo muy inferiores a sus remuneraciones reales en actividad, sino que también son menores a las pensiones que hubieran percibido si se hubieran mantenido en su régimen anterior.

Esta situación de iniquidad se puede solucionar con el proyecto presentado por el H. Senador don Andrés Zaldivar porque produce una movilidad dentro del contexto jurídico precedentemente expuesto que en nada afecta al Nuevo Sistema de Pensiones administrado por las AFP, porque éste es sólo un elemento del Sistema de Seguridad Social. Además, para su implementación, basta con modificar una norma transitoria y temporal que no afecta al cuerpo de las disposiciones permanentes.

En otro orden de ideas, cabe señalar que el Estado Chileno tiene una obligación primordial e insustituible de garantizar la Seguridad Social, lo que no sucede en el denominado Nuevo Sistema de Pensiones, que es restrictivo y ni siquiera garantiza monto mínimo ni permanencia, transgrediendo normas internacionales sobre derechos humanos, en relación a la previsión social, cuyos principios y fundamentos el Estado no puede abandonar, no tan sólo por efecto de las disposiciones legales existentes sobre la materia, sino que también como garante del bien común dentro de este campo, ejemplo de lo cual tenemos en las Pensiones Asistenciales, las de Gracia, las de Vejez, las de Supervivencia, las de Reparación, las No Contributivas para los Exonerados Políticos, las pensiones de referencia, etc. todas las cuales deben ser administradas por intermedio de un Organismo Técnico.

Por este motivo no es dable sostener que el INP sea un Organismo en Extinción en un plazo relativamente breve, como para justificar la falta de acción del Estado con respecto a los funcionarios públicos que no pueden jubilar, incluso se puede prever que el INP, a futuro, tendrá que asumir cada vez más las carencias del denominado Nuevo Sistema de Pensiones.

Analizando pormenorizadamente el documento gubernamental tenemos que:

1. El proyecto FOSTRAR no constituye una Reforma al Sistema de Pensiones administrado por las AFP, puesto que no crea una nueva modalidad de pensión, sino que repone a las personas en su situación previsional original y en este sentido se remite al régimen respectivo de cada funcionario, totalmente vigentes a la fecha. (Numeral 1 del documento gubernamental).

2. Respecto del numeral 2, señalamos expresamente que no hay en nuestra propuesta, cambios ni modificación de requisitos y valores, pues subsisten los requisitos y valores contemplados en los respectivos regímenes previsionales, que como ya se ha dicho, se encuentran plenamente vigentes y en aplicación. Incluso, podríamos estudiar la posibilidad de no constituir un fondo especial, por cuanto en los casos de desafiliación, el INP los incorpora, dándole a los fondos retornados, el tratamiento correspondiente a las imposiciones del régimen correspondiente, estableciendo diferencias a cobrar o pagar.

3. No se crea una nueva institucionalidad pues en nada se altera la del DL 3.500, de 1980, y tampoco se modifican los regímenes previsionales del antiguo sistema, sino que se usan ambos sistemas para producir un resultado benéfico para muchas personas, sin costo para el estado y sin perjudicar el patrimonio de los Fondos de Pensiones y tampoco se afectan las utilidades de las AFP, pues éstas seguirán percibiendo sus comisiones (las que no son devueltas al INP), hasta la fecha en que cada imponente cumpla los requisitos para jubilar. Por otra parte, la Institución administradora de las ex Cajas de Previsión es el Instituto de Normalización Previsional, por lo cual no hay que crear una nueva institución, ni adecuar estructuras administrativas, porque estas existen y operan normalmente en la actualidad. (numeral 3),

4. En la propuesta no hay una nueva modalidad de financiamiento ni cambio alguno ni del "Nuevo sistema" ni de los "regímenes previsionales del Antiguo Sistema". Es tan sólo una movilidad horizontal tras un fin social y de equidad usando la misma modalidad y los mismos recursos existentes, en base a un artículado de excepción, transitorio y temporal. Tanto es así, que una sentencia de Tribunales podría producir dicha movilidad y nada sería alterado, sino que se repara la situación de los afectados que con un mismo dinero y sobre la base de las mismas modalidades verían significativamente mejoradas sus condiciones de jubilación.

Podemos presentar casos en que las leyes han dado solución a grupos de imponentes del sector público (Leyes 19200, 18225, 18675, por ejemplo. El gasto eventual en que pueda incurrir el Estado, estaría muy disminuido por los menores costos de administración, los siniestros de fallecimientos antes de las fechas consideradas por las Cías de Seguros, la rentabilidad por las inversiones, el pago paulatino, etc. (numeral 4). 5. Los numerales 5 y 6 no tienen incidencia alguna con las materias que está conociendo esta Mesa Técnica, ya que los beneficiarios son personas sometidas a las disposiciones transitorias del DL 3.500, de 1980, disposiciones que, como se ha expuesto, son de excepción, transitorios (valga la redundancia), y además temporales.

EN CONSECUENCIA, LA IMPLEMENTACIÓN DE NUESTRA PROPUESTA (EL FOSTRAR), NO REQUIERE DE MODIFICACIONES AL SISTEMA DE PENSIONES ADMINISTRADO POR LAS AFP PARA SU IMPLEMENTACIÓN JURÍDICA Y ADMINISTRATIVA, EN ATENCIÓN A QUE BASTA CON RETROTRAER LEGALMENTE A LOS BENEFICIARIOS DE ESTA REPARACIÓN A SU SITUACIÓN ORIGINAL AL MOMENTO DE JUBILAR.
Santiago, octubre de 2002.

* Art. 1453 y siguientes del Código Civil