Estamos próximos a conocer los resultados del trabajo de la llamada Comisión de Descentralización, convocada para emitir recomendaciones en el marco de un conjunto más amplio de reformas políticas y fiscales. Chile ha sido reiteradamente sindicado como un país muy centralizado, diagnóstico genéricamente compartido a nivel político y académico. De lo anterior se sigue que las políticas sugeridas por dicha comisión irán probablemente en la dirección de profundizar la autonomía de los gobiernos sub nacionales. No obstante lo anterior, dicha autonomía admite diversas dimensiones, las cuales pueden agruparse alternativamente en el ámbito administrativo, político o fiscal, de los cuales solo estos últimos dos pueden concebirse genuinamente como ingredientes básicos de un mayor grado de descentralización.
En lo que a descentralización política se refiere, la reciente elección de los consejeros regionales en el marco de las reformas iniciadas en el año 2009, constituye sin duda un paso interesante hacia la conformación de gobiernos regionales con mayor rendición de cuentas respecto de sus electores. La separación de la función ejecutiva del intendente respecto del papel del Presidente del Consejo Regional, es también un avance con respecto de la norma vigente desde 1993, año de la creación de los actuales gobiernos regionales.
Un paso adicional en esta dirección, es la elección directa del propio presidente del Consejo Regional, el cual es actualmente elegido por los mismos consejeros electos. La factibilidad de concretar este cambio choca sin duda con nuestra tradición presidencialista, y la antigua vocación de país unitario que levanta temores de una deficiente articulación en la implementación de las políticas públicas a nivel nacional. Hay quienes han llegado a proponer la elección directa del Intendente, opción que tiene poco sentido, por ser este el representante del gobierno central en la región. Al menos teóricamente, el Intendente tiene un papel activo en la gestión del gobierno regional, si bien la labor propiamente política debiese recaer en el presidente del consejo.
En el ámbito fiscal debemos distinguir dos componentes. Uno es la descentralización del gasto público. Si bien mucho se ha especulado en torno a la hipótesis de que Chile exhibe un alto grado de concentración de dicho gasto en la Región Metropolitana, los datos duros no confirman este aserto. La proporción de la inversión pública realizada en la Región Metropolitana es menos que proporcional respecto a la población respectiva, conclusión que se sigue verificando si consideramos otros indicadores de necesidades de gasto como factores relevantes en la definición de una distribución “equitativa” de estos fondos en el territorio. Respecto del gasto corriente, no hay estimaciones sólidas que permitan comprobar el supuesto sesgo en favor de Santiago. Sin embargo, es muy probable que si algún sesgo existe, este sería en favor de las regiones y en desmedro de Santiago.
La segunda forma de descentralización fiscal se refiere a la concesión de autonomía tributaria a los gobiernos regionales. En este ámbito si existe un marcado sesgo en favor de Santiago, el cual genera más del 70% de la recaudación, con solo algo más del 40% del PIB. Sin duda, ello representa un desafío que sin duda será abordado en el informe de la comisión. Muchas son las posibles vías de mejoramiento. Sin embargo, estas chocan con dos obstáculos importantes. Uno es el hecho de que Chile es muy centralizado desde el punto de vista económico, lo cual solo puede cambiarse a través de un significativo mejoramiento de la conectividad a través del territorio, objetivo este que supone un significativo esfuerzo fiscal de difícil factibilidad política. El segundo obstáculo es más bien técnico, y se refiere al antiguo problema de la “atribución de la renta”. Si dejamos que un porcentaje de lo recaudado por el impuesto a la renta sobre las empresas en las regiones de origen, debemos también diseñar un sistema de imputación de las rentas generadas por cada empresa en cada territorio, lo cual no es fácil desde el punto de vista técnico, habida cuenta que muchos contribuyentes grandes tiene operaciones en diversas partes del territorio, si bien poseen un registro integrado de las utilidades a nivel del país. Un trabajo reciente realizado para Argentina, muestra que incluso en un país federal, tal objetivo puede resultar complejo.
Finalmente, esta reflexión estaría incompleta si no mencionamos la pertinencia política y/o económica de conceder más competencias a los gobiernos sub nacionales, tanto en la esfera fiscal como en el ámbito de las políticas de alcance regional sobre las cuales las regiones – y también los municipios, pueden decidir. Un discurso político muy recurrente suele esgrimir que el “centralismo” es el origen de muchos de nuestros males, siendo la descentralización el camino lógico de la redención y el bienestar común. Al respecto cabe señalar que un reciente trabajo de Letelier & Saez, próximo a ser publicado en el journal británico Government and Planning, muestra que el mérito de la descentralización no es generalizable a todos los ámbitos de la acción del Estado, dado que esta admite múltiples matices, de los cuales solo algunos son potencialmente descentralizables.
Columna publicada el 13 de octubre de 2014 en la sección Debate, del sitio web de la Universidad de Chile.
Leonardo Letelier es académico del INAP.