Cambios normativos y sociales

Las trayectorias de la legislación migratoria en Sudamérica

Las trayectorias de la legislación migratoria en Sudamérica
El profesor Acosta ofreció esta conferencia en la Facultad de Derecho en el marco del seminario "Ciudadanía sudamericana, migración y movilidad en la región".
El profesor Acosta ofreció esta conferencia en la Facultad de Derecho en el marco del seminario "Ciudadanía sudamericana, migración y movilidad en la región".
Junto a él participaron autoridades de la OIT y del Departamento de Extranjería y Migración del Ministerio del Interior, en una jornada donde se realizó una revisión histórica.
Junto a él participaron autoridades de la OIT y del Departamento de Extranjería y Migración del Ministerio del Interior, en una jornada donde se realizó una revisión histórica.
Los países de la región, a excepción de Chile y Paraguay, han modificados sus normativas migratorias de las dictaduras militares.
Los países de la región, a excepción de Chile y Paraguay, han modificados sus normativas migratorias de las dictaduras militares.

“El tema de la ciudadanía sudamericana y las migraciones se lleva discutiendo 200 años en Chile, por lo que el momento actual en ese sentido no es tan novedoso”, plantea Diego Acosta, profesor titular de Derecho Europeo y de Migraciones en la Universidad de Bristol e investigador en el proyecto “Perspectivas para la gobernanza de las migraciones internacionales”, situando que este tema ha estado instalado desde los inicios de la repúblicas en la región, las que tuvieron que responderse tres preguntas esenciales: “cuál es mi territorio, qué forma de gobierno adopto, y cuál es mi población, quién es nacional y quién es extranjero”.

En el marco de ese proceso es donde comienza la idea de atraer a personas de otras latitudes, pero como advierte Acosta, este “no era un proyecto humanista o de apertura de fronteras, este era un proyecto demográfico”, donde se presentaban los territorios vacíos, excluyendo a los indígenas; era también racial “de blanqueamiento de poblaciones”; y un proyecto civilizatorio, “porque lo que se entendía era que los europeos iban a traer la civilización a través de la industria y el capital”. Fue bajo esa perspectiva que Chile promulgó Ley de Colonización de 1845.

A nivel regional se comenzó a configurar una relación entre países a nivel migratorio a partir de acuerdos bilaterales y multilaterales, como Chile y Colombia en 1822, que, como explica Acosta, “entre otras cosas establecía la igualdad de derecho y libre entrada para los colombianos en Chile y para los chilenos en Colombia”. Luego, el año 1826, Chile firmó un tratado de similares características con Argentina; y en 1856 se realizó el Congreso de Santiago de Chile de 1856, donde se firmó un tratado entre nuestro país, Ecuador y Perú.

Dichos países, “deseando cimentar sobre bases sólidas la unión que entre ellas existe como miembros de la gran familia americana, ligados por intereses comunes, por un común origen”, planteaba el acuerdo, buscaron a partir de él “estrechar las relaciones entre los pueblos y ciudadanos de cada una de ellas, quitando las trabas y restricciones que pueden embarazarlas”.

Es a partir de estos ejemplos, en la perspectiva de Acosta, que emerge “la constitución jurídica de un ciudadano hispanoamericano como una figura diferente al extranjero y más cercana al nacional”.

Ladrillos de un muro

Acosta plantea que a finales del siglo XIX “empezamos a ver la construcción de un muro con diferentes ladrillos” que buscaron excluir por determinadas categorías a diferentes personas de su derecho a la migración, situación que se consumó con la ola de dictaduras militares del siglo XX.

“Todo empieza con la ‘Chinese exclusion act’, del año 1882, que es la primera ley que determina que hay una determinada categoría de extranjeros que tiene prohibido el derecho de entrada a los Estados Unidos. Esto se replica de manera constante en todos los países de la región”, como en el caso chileno, donde hubo restricciones para éstos en 1915 y que solo se acabaron en 1936.

“Entiendo que Brasil o Argentina que recibían un número muy grande inmigrantes copiasen lo que hacía EE.UU.”, explica Acosta, agregando que “lo que es menos entendible, es que países que no habían visto nunca a un asiático de repente introducían también la prohibición de la inmigración china”.

Otro ladrillo de este muro es la emergencia de una nueva categoría de extranjeros indeseables “que esta vez afecta a los europeos: el llamado anarquista”. Más tarde, sitúa Acosta, “se empieza a hablar de exclusiones respecto de aquellos que entendíamos que por motivos morales o por motivos físicos no cuadraban en nuestro concepto de sociedad”.

El ejemplo con cual empieza este enfoque es la ley de inmigración de Estados Unidos de 1917, que plantea categorías de personas que están excluidas, entre ellas, “los ebrios, los maleantes, o los que tiene algún defecto físico”, situación que nuestro país replicó con la ley 3.446 de 1918.

Un tercer ladrillo viene luego de la crisis del ’29, donde, en nombre de la protección al trabajador nacional, se imponen cuotas de trabajadores extranjeros. Es así como el Código Laboral de 1931 posee una cláusula de que sólo un 15 por ciento de los empleados puede ser extranjero.

Estas exclusiones se acentuaron con las dictaduras militares y la doctrina de seguridad nacional que traía de la mano. La oleada se materializó en La ley Videla en 1979 en Argentina, la ley de Brasil del 1980, la ley en Paraguay de 1974, la ley de Ecuador de 1971 y la de nuestro país del año 1975: “leyes que ven al extranjero como una amenaza”, como comenta Acosta.

“El asunto de la doctrina de la seguridad nacional es un elemento fundamental", plantea María Elisa Fernández, académica del Centro de Estudios Latinoamericanos de la Facultad de Filosofía y Humanidades describiendo al respecto que "el objetivo de los militares no era sólo la preocupación de los límites, sino que la estabilidad interna de la nación". Esta doctrina no sólo fue aplicada "a muchas personas, no sólo a los comunistas, que era lo que se enseñaba en la Escuela de las Américas en ese periodo".

Hacia nuevas perspectivas en materia migratoria

Con el fin de las dictaduras en la región, el panorama migratorio mundial ya había cambiado radicalmente. “Hay cambios por factores demográficos, jurídicos y también políticos”, explica Acosta, aludiendo a que a Latinoamérica ya no vienen los europeos, sino que ahora resulta son países de emigración, potenciadas por los exilios políticos. A esto se suman el resurgimiento de acuerdos de libre movilidad regional, como es el acuerdo Mercosur de residencia. Dentro de este panorama, “surgen tres principios que se van repitiendo en diferentes instancias como Comunidad Andina, Unasur y CELAC: la no criminalización de la migración irregular, el derecho a migrar como un derecho fundamental y la apertura de fronteras a nivel regional para facilitar esa libre movilidad”.

Estos principios, aclara el académico, empiezan a llegar “no sin contradicciones” a las leyes regionales que tenemos: a la argentina del 2004 -a la que el presidente Macri aplicó un decreto restrictivo-, a la de Uruguay el 2008, Bolivia del 2013, Ecuador y Perú del 2017, y Brasil que está pendiente en el senado.

En ese panorama, son sólo Paraguay y Chile los que se encuentran en una etapa prelegislativa. Sobre este punto, Patricia Roa, oficial de Programación de la Organización Internacional del Trabajo, relevó la importancia de que “el país por primera vez de manera sostenida aborde la necesidad de tener una ley de migraciones. Es claro que hoy el decreto ley sólo regula la permanencia, la entrada, la salida de extranjeros y no está escrito en clave de derecho”, contraponiéndose a los tres principios ya mencionados.

Respecto a este proceso legislativo, Rodrigo Sandoval, jefe Nacional del Departamento de Extranjería y Migración del Ministerio del Interior, destacó que “el primer criterio que uno debe tener en materia migratoria es el de que debes dar soluciones concretas para realidades concretas”, por lo que nuestro país “debe descartar intentos de buscar alternativas en el derecho comparado, soluciones que sean íntegramente aplicables a la realidad nacional". En esa línea, advirtió que "en Chile no contamos con la información necesaria para comprender cabalmente el tipo de política migratoria que necesitamos gestionar".

Si bien desde los inicios del gobierno de la Presidenta Bachelet se ha trabajado prelegislativamente este tema, el ingreso al parlamento una nueva ley migratoria para Chile ha sido postergado en varias ocaciones. A inicios de este año las autoridades anunciaron que esto ocurriría a finales de enero, lo que finalmente no sucedió.