3.3 La Distribución de los Recursos entre Instituciones

III.3.a Una Visión del Sistema del Consejo de Rectores

Una segunda dimensión de análisis corresponde a la distribución que se ha hecho de los recursos fiscales entre las distintas instituciones universitarias pertenecientes al Consejo de Rectores. En este contexto, la distinción entre tres grupos de universidades resulta básica con propósitos analíticos, y en orden a establecer un juicio sobre la situación distributiva que ha prevalecido desde la transformación experimentada a comienzos de la década pasada. Este juicio, a su vez, puede ser inspirador de correcciones y acciones de política en sus aspectos más fundamentales. El primer grupo se refiere al de las universidades privadas que pertenecen al Consejo de Rectores y que obtienen recursos estatales en la forma de subsidios directos, siguiendo una tradición legislativa originada en la década del sesenta. El segundo grupo es el de las de universidades estatales que excluye a la propia Universidad de Chile, cuya separación permite analizar el énfasis presupuestario que el Estado ha entregado a la principal universidad del país. Este estudio no desciende al nivel de desagregar al sector estatal, ya que las recomendaciones que se desean hacer son de tipo general[9]. Naturalmente, la tercera agrupación la constituye la propia Universidad de Chile.

Primeramente, es importante un consideración económica general sobre esta materia. Los subsidios que se puedan entregar al sector privado universitario por parte del Estado deben tener una justificación muy transparente respecto a los aportes concretos que efectúe dicho sector en contrapartida por los recursos otorgados. Por ejemplo, esos subsidios se pueden justificar sobre la base de las externalidades o beneficios que podría obtener la sociedad por el desempeño de una cierta actividad privada. Eso requiere, sin embargo, una clara explicitación de los programas y acciones que se están subsidiando (por ejemplo, en el, caso de una universidad privada, una determinada formación profesional o una cierta línea de investigación), además de un específico contrato de resultados (por ejemplo, un cierto número de acciones de investigación o de publicaciones o proyectos, o bien un cierto número de profesionales o graduados). No siendo fácil establecer los propósitos efectivos del subsidio estatal en el caso de la educación universitaria privada, es importante ser cuidadoso y transparente en esta materia, ya que el uso de los recursos es siempre de carácter fungible; un recurso asignado para un determinado propósito pero en forma relativamente libre, podrá terminar siendo utilizado en cualquier otro propósito institucional. Estos cuidados son particularmente cruciales debido a que el sector universitario privado que disfruta de subsidio directo, compite con el propio Estado por similares actividades, aunque con reglas del juego muy diversas.

Las consideraciones anteriores hacen recomendable separar, para propósitos de análisis, a la Pontificia Universidad Católica de Chile (P.U.C.) del grupo de las privadas. Como se desprende de las cifras, la P.U.C. constituye la segunda universidad en términos de recursos estatales (recibe aproximadamente el 50 por ciento de los correspondientes a la Universidad de Chile). Consecuentemente, para analizar la evolución y magnitud de los recursos asignados por el Estado es aconsejable considerarla en forma aislada del resto de las universidades privadas pertenecientes al Consejo de Rectores. La información en la Tabla 2 reproduce los montos de aporte total que obtuvieron la Universidad de Chile, las privadas, la P.U.C. y el resto de entidades estatales, durante los años 1980, 1986, 1990 y 1996. Sin tener que recurrir a toda la serie de datos (los cuales se encuentran en el Anexo), esta selección de años da cuenta muy apropiadamente de las tendencias prevalecientes, reflejando bastante bien la evolución que ha experimentado el aporte total para los distintos grupos de entidades pertenecientes al Consejo de Rectores. Asimismo, la Tabla 3 reproduce los datos respectos al AFD que han sido entregados en similares años a las mismas categorías de entidades.

Tabla 2
DISTRIBUCIÓN DEL APORTE FISCAL TOTAL
(MM$ promedio de 1996)
 

1981

1986
1990
1996
Universidad de Chile
42.5
25.3
19.6
28.2
Universidad Católica
21.0
15.0
11.4
15.6
Privadas*
62.8
45.0
35.8
48.1
Resto Estatal
42.6
36.5
31.4
49.6
Total
147.9
106.8
86.8
125.9
  Cambios Porcentuales      
 
81-90
90-96
81-96
Universidad de Chile
-54
44
33
 
Universidad Católica
-25
36.8
-25.7
 
Privadas*
-93
34.4
-23.4
 
Resto Estatal
-26.9
58
16
 
*: El concepto incluye a la P.U.C.

 

Tabla 3
DISTRIBUCIÓN DEL AFD MAS APORTES COMPLEMENTARIOS
(MM$ promedio de 1996)
 

1981

1986 1990 1996
Universidad de Chile
42.5
19.5
14.1
21.6
Universidad Católica
21.0
9.9
6.3
9.3
Privadas*
62.8
29.7
20.1
28.6
Resto Estatal
42.6
20.3
15.9
74.6

Total

147.9
106.8
86.8
125.9
  Cambios Porcentuales      
 
81-90
90-96
81-96
Universidad de Chile
-66.8
53.2
-49.2
Universidad Católica
-70.0
47.6
-55.7
Privadas*
-68.0
42.2
-54.4
Resto Estatal
-62.6
53.5
-42.7
*: El concepto incluye a la P.U.C.

De los datos presentados en las dos Tablas precedentes emanan las siguientes conclusiones:

(i) Ha existido un notable descenso entre 1981 y 1996 en cuanto a los aportes totales, en términos absolutos, entregados a todo el sistema universitario, con la excepción del grupo Resto de Universidades Estatales (esto es, aquél que excluye a la Universidad de Chile). Como se observa, el mayor descenso en el mencionado período se ha producido en el caso de la Universidad de Chile, ya que la asignación fiscal total disminuyó en dicho período en un total de 33 por ciento, un porcentaje significativamente mayor que aquél experimentado por los recursos fiscales dirigidos al sector privado y a la P.U.C (Tabla 2).

(ii) El descenso más importante en el caso de todas las entidades universitarias ocurrió entre 1981 y 1990 (Tabla 3), especialmente para la Universidad de Chile, en cuyo caso los recursos disminuyeron en un 54 por ciento. Entre 1990 y 1996, por el contrario, ha prevalecido un significativo incremento que en la mayoría de los casos no ha llevado el aporte total a los niveles originales; como resultado de este proceso de recuperación, la Universidad de Chile no ha recibido tampoco la mayor cantidad de recursos en términos absolutos[10], ya que la situación del Resto de Universidades Estatales aparece como mayormente favorecida; del mismo modo, parece más favorecida la P.U.C. que el conjunto de las universidades privadas, aunque ambas observan una recuperación de los recursos obtenidos del Estado por debajo del crecimiento del sector estatal de universidades en el mismo período.

(iii) En el caso del AFD -esto es, los recursos entregados directamente a las instituciones para el financiamiento de la investigación, de la extensión y de la propia gestión institucional también se verifica la disminución en términos absolutos de los recursos entregados a todas las instituciones (Tabla 3). Como se observa, la disminución experimentada por la Universidad de Chile entre 1981 y 1996 es dramática (49.6 por ciento), pero un tanto menor a la que experimentaron la P.U.C. y el sector privado perteneciente al Consejo de Rectores (55.7 por ciento y 54.7 por ciento, respectivamente), mientras que el Resto de las Universidades Estatales experimentó la menor disminución relativa en el período mencionado.

(iv) La recuperación experimentada entre 1990 y 1996 en relación al AFD ha sido tan importante para la Universidad de Chile como para el Resto de Universidades Estatales, a pesar del mayor descenso que tuvo lugar en el caso de la primera. El aporte a la PUC ha sido, en términos relativos al promedio privado, significativamente mayor en el período 1990-1996, considerando la más que proporcional disminución que la misma experimentara en el período 1981-1990.

Del análisis anterior se desprende que el sector de universidades estatales que excluye a la Universidad de Chile ha sido relativamente mucho mejor tratado desde el punto de vista del AFI), como en cuanto al Aporte Fiscal Total. Eso parece reflejar una decisión de política del Gobierno en cuanto a proporcionar una mayor sustentación al desarrollo de ese sector universitario, particularmente en cuanto a las universidades regionales. Evidentemente, ese propósito sería mucho mejor cumplido por medio de asignaciones para desarrollo institucional, como Fondos de carácter transitorio, y que posibilitaran un mejor acceso de esas entidades en términos competitivos al sistema del AFI) o de los propios recursos de inversión. En cualquier caso, las cifras anteriores desmienten fehacientemente la afirmación generalizada de que la Universidad de Chile ha obtenido tratamientos preferenciales e injustos con respecto al resto del sistema. Esto es válido aún considerando que la Universidad de Chile ha obtenido un mayor presupuesto con posterioridad a 1990.

El Gráfico 5 revela la significativa caída que ha experimentado la Asignación Fiscal Total a la Universidad de Chile, como proporción de los recursos entregados a todo el sistema del Consejo de Rectores. Se advierte que los peores años de la administración militar ocurrieron entre 1988 y 1990, cuando la proporción de recursos fiscales entregados a la Corporación experimentaron un dramático descenso. En el Gráfico 6, por otra parte, se advierte similar tendencia, observando los niveles en términos reales de los recursos entregados a la Universidad de Chile. La recuperación presupuestaria que se inicia en 1990 con el primer Gobierno democrático culminó en 1993, cuando, como proporción del total de recursos asignados a las universidades del Consejo de Rectores, aquéllos entregados a la Universidad de Chile han experimentado un dramático descenso. Se advierte en las cifras expresadas en niveles reales (Gráfico 6) una importante desaceleración en el crecimiento que se había experimenta do a partir de 1990. Aparentemente, los recursos asignados a la Universidad de Chile habrían alcanzado un "techo" o nivel máximo en torno al cual se está actualmente funcionando. Es de destacar, sin embargo, que el aporte en la forma de AFI) ha sufrido una similar evolución, pero que el descenso más importante en los últimos años ha estado en la forma de AFI y de Crédito Universitario.

Las cifras de la Tabla 4 revelan que la Universidad de Chile se encuentra particularmente en desventajada en cuanto a su acceso al AFI y a los Fondos de Solidaridad de Estudiantes (FSE, concepto que envuelve crédito universitario y otras ayudas). Con respecto al AFI, el aumento ocurrido en 1990-1996 en el caso de la Universidad de Chile ha sido más bien modesto, alcanzando a un nivel casi similar a la P.U.C., y por debajo del conjunto Privado y del Resto Estatal. En cuanto al componente FSE, la Universidad de Chile está obteniendo en 1996 una cantidad absoluta no sólo menor a la percibida en 1982, sino también a la cifra prevaleciente en 1990, quedando por debajo de la P.U.C. y de las otras dos restantes agrupaciones. Lo preocupante de esta tendencia es que, como se sugirió en la sección anterior, los déficits más importantes en cuanto a financiamiento estatal se encuentran en los conceptos de AFI y FSE, por lo cual, es de esperar que los aumentos de recursos entregados a las universidades provengan de estas dos fuentes[11]. La Universidad de Chile es víctima de un sistema inapropiado de entrega de recursos a los estudiantes, ya que es perjudicada por el sesgo hacia niveles socio-económicos altos, en el caso del AFI y la particular administración que se lleva a cabo del FSE. Es por ello, que la Corporación debe propiciar un cambio en el sistema ,de asignación de recursos vía FSE, ya que las actuales inequidades -que se reflejan, por ejemplo, en las notorias dificultades de la clase media para acceder a la universidad envuelven serios problemas. Este cambio requiere una propuesta en torno a los criterios de equidad que deben incorporarse en el AFI.

Tabla 4
DISTRIBUCION DEL AFI Y DEL CREDITO (FSE)
(MM$ promedio de 1996)
 

1981

1986
1990
1996
Universidad de Chile
AFI
2.9
2.1
2.5
2.8
FSE
3.0
3.7
3.1
2.5
Universidad Católica
AFI
1.6
1.6
2.0
2.6
FSE
2.9
3.6
2.9
2.6
Privadas        
AFI
6.4
5.0
6.2
5.7
FSE
8.6
10.7
8.8
9.9

Resto Estatal

AFI
6.1
4.3
6.3
9.5
FSE
9.1
11.6
9.4
14.1
Total
AFI
15.4
11.4
15.0
15.0
FSE
20.7
26.0
21.3
26.5

III.3.b Una Conclusión Preliminar

El mencionado estudio preparado en Septiembre de 1997, para el Consejo Universitario por parte de la Vicerrectoría de Economía y Administración, presenta detalles mucho mayores en relación al mejor status respecto a la evolución presupuestaria del Resto de Universidades Estatales, especialmente las regionales. Se concluye que la adición de recursos por la vía del AFD ha favorecido más que proporcionalmente a estas universidades. Como se ha dicho, este resultado responde más bien al ánimo de la política de Gobierno en torno a potenciar a las nuevas universidades regionales, un propósito en sí mismo encomiable y adecuado en relación al desarrollo del país. El argumento de fondo es, sin embargo, que el mencionado propósito no puede realizarse en desmedro de la situación de la Universidad de Chile, como las cifras indican ha estado ocurriendo.

Fondos especiales vinculados al propósito de desarrollo regional e institucional cumplirían ese fin de política de modo mucho más transparente y efectivo. Dado las definiciones y políticas aceptadas, el AFD debe constituir genuinamente un instrumento de respaldo a la investigación y la excelencia académica; debe, por lo tanto, transformarse en el centro de una política explícita del Estado en cuanto a respaldar el desarrollo universitario basado en la disponibilidad de recursos y la factibilidad de ciertos resultados académicos esperados.

Por otra parte, la legítima defensa del presupuesto de la Universidad de Chile no puede hacerse sobre la base del relativamente mayor incremento en los aportes que al que han accedido otras entidades, particularmente las restantes instituciones estatales. Naturalmente, es deseable corregir los mecanismos asignativos, lo cual proveerá mayor transparencia y efectividad al financiamiento estatal, y por esa vía restaurará la asignación de más recursos para las universidades de mayor excelencia académica. Pero es también razonable esperar que el Estado favorezca la consolidación de todas sus universidades -provisto que no se hace a costas de aquéllas que cuentan con una mayor tradición y que los sistemas asignativos se basen en reglas transparentes y estables. El aspecto de fondo debe ser, pues, y a pesar de la necesidad de introducir correcciones en los mecanismos asignativos, el de incrementar los recursos totales que se asignan al sistema. Como se ha destacado, existe una notable caída en los recursos para universidades, como porcentaje del PIB. Si sólo se recuperara en la mitad la reducción que ha tenido lugar, y se dejara el gasto en universidades como un equivalente al 0.8 por ciento del PIB (la relación prevaleciente en 1983) en forma permanente, con la actual distribución habría significado en 1996 cerca de un 100 por ciento de mayores recursos para todas las entidades pertenecientes al Consejo de Rectores. Para la Universidad de Chile, en particular, habría implicado MM$55.0 adicionales anuales, superior en más de 40 por ciento del aporte efectuado por el Fondo General a los organismos universitarios durante ese año, y al doble de la contribución total que efectúa el Estado respecto a distintos ítems[12].

Por lo tanto, y a pesar de la recomendación general de utilizar el instrumento de los Fondos de Desarrollo Institucional y Regional para provocar la consolidación institucional de las nuevas universidades estatales, no es razonable defender el presupuesto de la Universidad de Chile en función del relativo mayor aporte al resto de las instituciones del Estado, particularmente las regionales. Por el contrario, en su carácter de Universidad Nacional y de mayor tradición y excelencia académica, nuestra Universidad debe apoyar el desenvolvimiento de las otras universidades estatales, particularmente las regionales, como una clara señal respecto de las necesidades de avanzar hacia un sistema universitario más desarrollado, integrado y profundo. La Universidad de Chile no tiene sino que ganar en un escenario en que la competencia por los recursos de investigación y otros, con el Resto de las Universidades Estatales, se desenvuelva en un plano más homogéneo y, por tanto, sostenible que el actual.

El problema de fondo se refiere a la necesidad de que el Estado inyecte más recursos en el sistema universitario, en forma consonante con el relativo mayor status económico que vaya adquiriendo el país. Los modos por medio de los cuales se lleve a cabo tal esfuerzo financiero, deben procurar ser innovativos y asegurar que se cumplan objetivos trascendentes en términos de investigación, docencia y extensión. Los contratos de desempeño pueden ser un vehículo de importancia en cuanto a proveer los recursos incrementales que necesita el sistema, junto con una señal específica acerca de los resultados que se están esperando como producto de los mismos.

Sin embargo, el subsidio que actualmente se entrega a las universidades privadas del sistema debe sufrir revisiones en forma consonante con la política de Estado y la búsqueda de metas específicas en el ámbito académico. Para que esto último tenga alguna factibilidad real, es necesario que el Estado pueda introducir elementos de control de gestión y resultados sobre las entidades que está subsidiando, cuestión de hecho no viable en el caso de las universidades privadas del Consejo de Rectores. Además, como se ha mencionado anteriormente, no resulta claro qué actividades o programas se encontraría subsidiando el Estado en cada uno de los casos de universidades privadas, requiriendo un esclarecimiento de la política en forma global. Este aspecto se ilustra en la subsección siguiente comparando los recursos que recibe la Universidad de Chile y la P.U.C. Con ello se quiere hacer presente la necesidad de, estudiar acuciosamente las razones del subsidio estatal, y las formas específicas que el mismo reviste, sugiriendo que los recursos incrementales deben estar fundamentados en la necesidad de fortalecer, en términos preferenciales, al sector estatal universitario.

III.3.c Una Comparación con la P.U.C.

Como se ha observado, la P.U.C. obtiene aproximadamente un 50 por ciento de los recursos que gana la Universidad de Chile. La asignación fiscal total en su caso es la segunda mayor del sistema, siendo mayor, inclusive, que la Universidad de Santiago, la cual es asimismo precedida por la Universidad de Concepción, también adscrita al régimen privado. El conjunto de universidades privadas disfruta de un status muy especial: no necesitan rendir cuenta de los recursos que obtienen del Estado en la forma de AFI); además, pueden tener acceso al AFI y FSE, específicamente en la forma de crédito universitario, al que no tienen igual acceso las universidades privadas no tradicionales. Asimismo, las universidades privadas compiten con las estatales en términos de programas docentes y de investigación, a la vez que en actividades de extensión universitaria; para ello no están atadas a ningún tipo de reglamentación pública, particularmente en términos del régimen de empleo y remuneraciones de sus funcionarios como en cuanto a los controles ex-ante y ex-post que se debe a los organismos contralores del sector público. Es decir, el sistema -privado goza de una gran cantidad de ventajas que le ha otorgado la misma regulación, pública que ha sido implementada a la par de las asignaciones fiscales.

En los Gráficos 7 y 8 se observa en forma muy clara, que las reducciones en recursos fiscales para la Universidad de Chile a partir de 1993, contrastan con el aumento relativo experimentado por la RU.C. y, en general, por las universidades privadas del Consejo. Si se observa el AFI) como proporción del PIB para los casos de la Universidad de Chile y la P.U.C., resulta claro que las diferencias existentes en la década pasada a favor de la primera, han ido disminuyendo en forma significativa, en un proceso que se empieza a manifestar alrededor de fines de la década anterior (Gráfico 9).

 

Una segunda consideración se basa en comparar el AFI por estudiante de pregrado de ambas universidades (Gráfico 10). Con esta evidencia se demuestra que la Universidad de Chile está obteniendo un per cápita mucho menor a partir de 1992, en la medida en que ha expandido su matrícula (Gráfico 14) y ha alcanzado, presumiblemente, a sectores de origen-social más modesto. Esto se ratifica por el hecho de existir una similar tendencia en el caso del Resto de las Universidades Estatales vis-a-vis la Universidad de Chile (Gráfico 11) así como al resto de las universidades privadas del Consejo de Rectores (Gráfico 12). Estos elementos indican que el AFI es un instrumento bastante sesgado hacia sectores de altos ingresos, y refleja una política de financiamiento que debe revisarse. Y, en todo caso, ¿no debería la política estatal apoyar la expansión de matrícula hacia sectores de menores ingresos y status social? Esta sería una manera concreta de manifestar el sentido de equidad que debe envolver la política estatal.

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Las cifras respecto al crédito universitario (Gráfico 13) indican que la Universidad de Chile y la P.U.C. han alcanzado una situación muy similar en cuanto a cobertura global. Nótese que estos números son totales (no hacen sentido las cifras per cápita ya que el crédito se asigna individualmente), pero contrastan con la mayor dinámica que ha tenido la evolución de la matrícula de pregrado de la Universidad de Chile (Gráfico 14). El crecimiento de la matrícula de la Universidad de Chile en los últimos 5 años, debiera haber encontrado un mayor respaldo en términos de crédito, en presencia de una política solidaria y eficiente del Estado. No ha sido así, y es probable que ello haya implicado mucho mayores presiones internas y más uso de recursos de AFD para apoyo solidario. Esto último es una conducta generalizable al caso de los posgrados y postítulos, en cuyo caso la Universidad de Chile también exhibe una mucho mayor dinámica que el caso de la P.U.C. Considerando estos dos últimos indicadores, especialmente el último ya que se liga estrechamente a tareas de investigación, cabe preguntarse si ha habido una correspondencia con el mayor financiamiento que ambas entidades universitarias han recibido del Estado a partir de 1990.

En general, pues, es pertinente señalar que el sector privado no sólo tiene reglas distintas, y más favorables, sino que ha sido también mayormente favorecido por los recursos del Estado. Los mismos no son asignados competitivamente en función de objetivos de Estado (por ejemplo: "producir una mayor movilidad social"), y por ello favorecen situaciones que perjudican a la universidad estatal, particularmente aquélla con mayores costos debido a la complejidad de su docencia. Por ello, se precisa una política mucho más restrictiva en términos del uso de los recursos en manos privadas para objetivos de Estado, con reglas que efectivamente promuevan la equidad, y la eficiencia reflejada en el hecho de medir resultados e impacto del uso de los recursos.

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Notas

[9] El documento preparado por la Comisión de Economía y Finanzas sobre la base de un estudio de la Vicerrectoría de Economía y Administración mencionado antriormente, contiene una desagregación de los aportes en las vías que obtiene cada una de las instituciones universitarias.­
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[10] Además, como se sabe, los recursos adicionales para la Universidad de Chile se han entregado en la forma de un "Aporte Extraordinario" que actualmente no es parte del presupuesto regular y debe discutirse anualmente en el Congreso. ­
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[11]

De hecho, esa es precisamente la política que anticipa el diseño de presupuesto que se discute .en el Congreso al momento de escribirse estas líneas. ­
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[12]

Si el aporte fiscal total (AFT) se hubiese dejado en una constante igual a 0.8 por ciento del PIB, las Universidades del Consejo habrían tenido acceso en 1996 a un presupuesto fiscal total de MM$248, es decir, alrededor de un 100 por ciento superior del que efectivamente recibieron por parte del Estado.
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