El Acuerdo por la Paz Social y la Nueva Constitución, suscrito el pasado 15 de noviembre por representantes del Oficialismo y parte de la Oposición, marcó un antes y un después para la demanda ciudadana de una nueva Carta Fundamental que ponga término a la Constitución de 1980, el gran legado normativo de la dictadura. 12 puntos contiene este documento que plantea los lineamientos generales del proceso constituyente impulsado por las movilizaciones sociales del último mes. La iniciativa ha sido calificada como un avance por diversos sectores, pero también ha generado desconfianza en otros e incertidumbre en gran parte de la ciudadanía.
¿Cuáles son los grandes temas pendientes que deja este acuerdo? Especialistas de la Universidad de Chile plantean que éste es un primer gran paso de la etapa constituyente que vive el país, pero que aún quedan cosas fundamentales por definir.
La Comisión Técnica formulada por este acuerdo emerge como la instancia clave para resolver algunos vacíos y diferencias asociadas a temas como la representación ciudadana en la Convención que eventualmente se defina en el plebiscito del próximo mes de abril o los mecanismos para destrabar aquellas materias en las que no se alcance un acuerdo por parte de los ⅔ de los asambleistas.
La polémica de los ⅔: veto de minoría
El punto 6 del acuerdo, que plantea que “el órgano constituyente deberá aprobar las normas y el reglamento de votación de las mismas con el quórum de 2/3 de los miembros en ejercicio”. Este fue el punto más discutido de la negociación, básicamente por ser la misma proporción mediante la cual se han bloqueado reformas a la Constitución actual. Este poder de veto de una minoría, no obstante, no representaría la misma amenaza en el marco de la discusión sobre una “hoja en blanco”.
“No estamos modificando la Constitución, sino que creando una. Los constituyentes que se encuentren deliberando van a tener que actuar de manera sistemática. Si yo te bloqueo a ti en un tema, tú después puedes bloquearme a mí. Eso en el fondo incentiva políticamente para llegar a acuerdos, ceder en ciertas materias para avanzar en otras”, señala María Cristina Escudero, profesora del Instituto de Asuntos Públicos de la U. de Chile. La académica agrega además que “desconfiar a priori de que la Convención sea capaz de ponerse de acuerdo tampoco es correcto. La experiencia comparada nos enseña que sí es posible. Por otra parte, la política constituyente, donde se fijarán las grandes normas y lineamientos que nos regirán por las próximas décadas debiera estar sustentada en acuerdos amplios”.
El profesor de Derecho Constitucional de la Facultad de Derecho de la U. de Chile, Francisco Soto, plantea en la misma línea que “existen por lo menos 30 constituciones en los últimos años que han establecido como criterio de aprobación de una propuesta constitucional los ⅔. No es algo que esté fuera de la práctica usual en asambleas constituyentes”. Señala por otra parte que “esto no inhibe a que la propia Convención pueda unilateralmente cambiar ese criterio y establecer otro, porque una convención constituyente no puede ser restringida o pauteada por los poderes constituidos. Si un órgano es constituyente, tiene derecho a poder articular sus propias definiciones por principio”.
La polémica de los ⅔: falta de acuerdo
Interpretaciones contrapuestas existen respecto a lo que sucedería ante la falta de acuerdos que alcancen los 2/3 de aprobación para la nueva Constitución. Desde la izquierda se ha planteado que aquellas materias en las que no exista el quorum requerido quedarían sometidas a su discusión como ley en el Congreso y votadas así por simples mayorías. En la derecha, en tanto, se manifiesta que no es parte del espíritu del acuerdo que queden temas afuera por falta de quorum para que luego se tramiten como leyes. De esta forma, Andrés Allamand -por ejemplo- ha planteado la posibilidad concreta de que el proceso quede entrampado en su discusión, no se llegue al plebiscito ratificatorio de la nueva Constitución y se mantenga vigente la Carta Fundamental de 1980.
Para el profesor Soto, esta última perspectiva “es confundir las normas de reforma con las de reemplazo. Las normas de reemplazo parten del supuesto de la hoja en blanco, mientras que las normas de reforma suponen que si uno no llega al acuerdo lo que rige es lo que estaba anteriormente. Creo que se están entremezclando las cosas, porque un reemplazo constitucional supone partir de cero”.
La profesora Escudero afirma asimismo que “lo único que no puede pasar, porque es parte del acuerdo, es que rija la Constitución de 1980. Todo lo demás aún se puede discutir. No creo que pueda fracasar el proceso porque no estemos de acuerdo en determinados temas. Esto sólo supone que existen ciertas materias que no debieran estar en la Constitución, y que deben legislarse de acuerdo a las mayorías que existan en un momento para que vayan cambiando en la medida que cambien esas mayorías”. Esta perspectiva, sentencia, es además una condición que incentivaría llegar a acuerdos en la instancia constituyente.
Representatividad ciudadana
El punto 4 del acuerdo determina que los asambleístas no parlamentarios serán electos bajo el sistema electoral que rige las elecciones de diputados, normativa que sólo permitiría presentar candidatos asociados a listas de partidos políticos. La profesora Escudero advierte en este ámbito que “no tenemos que olvidar que estamos teniendo un proceso constituyente porque tenemos un problema de legitimidad de nuestro sistema representativo, por lo tanto el proceso constituyente en sí es parte de la solución, no solo la nueva constitución. Que el proceso recoja el sentir ciudadano es parte de lo que va a relegitimar el sistema”.
Una legislación específica para tratar la integración de los ciudadanos, poner facilidades para la participación y dar recursos para abrir la posibilidad de establecer listas independientes son algunas de las propuestas del profesor Soto en este punto. “Hoy el sistema favorece a las listas de partidos políticos y a los independientes asociados a ellos. Habría que hacer una reforma específica para disminuir las exigencias que permiten hacer listas independientes, bajar los requisitos de firmas y buscar un mecanismo que permita contar con recursos a partir de la presentación de estas”. La modificación del sistema electoral en esta línea es fundamental, afirma el académico, ante el descrédito que tienen los partidos políticos.
Leyes Orgánicas Constitucionales
Una de las grandes interrogantes en este proceso es qué ocurrirá con las Leyes Orgánicas Constitucionales, que comprenden 18 normas de rango constitucional que hoy requieren de quorums supramayoritarios para su modificación. El profesor Soto sostiene que “cuando tengamos una nueva constitución, tenemos que adecuar toda el ordenamiento jurídico a esta norma. La nueva Constitución tiene que resolver qué va a pasar con las leyes de quorum calificado y todas las leyes que haya que modificar. Probablemente va a estar entre los artículos transitorios”.
Similar visión tiene al respecto la profesora Escudero, quien señala que la misma Convención “deberá establecer los quorums de la futura Constitución y será la encargada de definir la existencia de los distintos tipos de ley. Es justamente un tema que se discute. Muchos son partidarios de terminar con los criterios de supramayoría, otros son partidarios de mantenerlos. Habrá que ver qué es lo que resuelve la Asamblea respecto a esto y sobre el carácter constitucional de ciertas materias que hoy abordan las Leyes Orgánicas Constitucionales”.
Comisión Técnica y otras controversias
La Comisión Técnica establecida en el punto 10 del acuerdo es indicada como la principal instancia para resolver interpretaciones contrapuestas y proponer soluciones para los vacíos aún existentes y las diferencias respecto al proceso. Abordar las polémicas en torno a los ⅔, metodologías para propiciar los acuerdos, mecanismos de resolución de conflictos, y definiciones sobre cómo se verá representada la ciudadanía en las convenciones propuestas serán la gran responsabilidad de este órgano integrado en partes iguales por Oposición y Oficialismo. El éxito del proceso dependerá en gran medida de lo que se pueda acordar en esta instancia.
El mayor dilema en lo inmediato está asociado a la cuestión de los ⅔. “Lo más sano es que la Comisión Técnica proponga salidas y metodologías para llegar a acuerdo, como -por ejemplo- que si algo no alcanza el quorum se vaya a ley o se plebiscite. Es necesario que se vayan poniendo incentivos para que los acuerdos se produzcan en la Convención, como esperamos la gran mayoría de los chilenos y chilenas”.
El profesor Soto opina que “si quedan temas pendientes, una alternativa es que esos temas se puedan integrar al plebiscito ratificatorio y ser aprobados junto con el texto ya consensuado en la Convención. Lo otro es simplemente entender tácitamente que al no llegar a acuerdo las normas son de jerarquía legal. También la Comisión Técnica puede definir dichos criterios o la misma Convención puede establecer fórmulas para resolver este tipo de problemas”.