Por Hernán Durán de la Fuente, docente Diploma en Gestión Ambiental de Residuos Sólidos, Facultad de Gobierno, Universidad de Chile.
21 de agosto de 2023
El propósito de esta columna de opinión radica en el análisis de diversos aspectos regulatorios vinculados a la gestión ambiental de los residuos sólidos. Esta gestión se vuelve imperativa para la implementación de la Ley de Responsabilidad Extendida del Productor (Ley REP o Ley N° 20.920) en el marco de la economía circular.
Institucionalidad pública
Desde el punto de vista de la gobernanza es menester señalar que en lo que se refiere a la gestión de residuos sólidos, el país no dispone de una institucionalidad que considere el sector como un servicio público moderno que realmente satisfaga las necesidades del país y permita una transición exitosa hacia una mayor sustentabilidad.
Entendemos por servicios públicos:
“aquellos brindados por el Estado, ya sea directamente o bajo su control y regulación. Así, se busca asegurar el abastecimiento a la población de ciertos productos considerados esenciales. Es decir, los servicios son considerados públicos cuando el Gobierno los provee. Esto puede ser mediante entidades o empresas estatales. Sin embargo, también existe la posibilidad de que el servicio público lo desarrolle un privado. Esto siempre que la empresa esté sujeta a supervisión y fiscalización del gobierno” [1]
Es una definición coherente y, por cierto, es válida su aplicación a la gestión de residuos y calza con lo que esperamos del sistema en Chile. Ese servicio debe tener las funciones de planificación, gestión y fiscalización, entre otros.
Revisando lo que tenemos, en primer lugar, no se dispone de un centro capaz de dar orientaciones, para no decir, de planificar el funcionamiento del servicio. Hay normas incluidas dentro de la gestión municipal, sanitaria, ambiental, económica, territorial, pero no hay una entidad que centralice y estudie las alternativas. Antes lo hacía MINSALUD, después se cambió la orientación y hoy, unos pocos funcionarios del MMA se encargan del tema a través de un débil e incompleto marco legal, con pocos instrumentos técnicos adecuados. Es decir, las soluciones se van implementando con normativa escasa y dispersa y con poco profesionalismo, dejando que el mercado sea el encargado de buscar los óptimos de eficiencia y aceptando sus presiones normativas, con los resultados conocidos.
En el campo de la fiscalización del funcionamiento de la gestión de los residuos sólidos se dispone de las municipalidades directamente, de la Superintendencia del Medio Ambiente (SMA) y de la Superintendencia de Salud (SIS), que actúan, pero débilmente. La SMA funciona principalmente en los casos de proyectos con Resolución de Calificación Ambiental (RCA) aprobados, para los pocos rellenos existentes, por lo que no hay capacidad de gestión y fiscalización real, a diferencia de otros sectores públicos donde hay superintendencias que incluso tienen funcionarios permanentes supervisando a las empresas gestoras, con un eficiente Programa de Mejoramiento de la Gestión (PMG), siendo capaces de actuar oportuna y eficientemente.
Se orientan a partir de las ISOTools derivadas de la ISO 9.001, que aplica el gobierno en otros sectores, para crear un modelo de gestión de los servicios públicos (PMG). A nivel más específico para mejorar la gestión de los servicios públicos[2] se han creado las llamadas empresas modelo [3] que facilitan su gestión, por señalar algunos casos.
La experiencia y la literatura al respecto, señalan que es posible controlar todos los procedimientos, instructivos e indicadores del sistema de gestión, a la vez que se permite el desarrollo, gestión e implementación de los PMG, tal como se indica en la siguiente imagen:
Fuente: Chile: Modelo de Gestión de los Servicios Públicos. - ISOTools Chile, op. cit
El marco regulatorio nacional
¿En qué difiere nuestro marco regulatorio con el de algunos países más desarrollados, de la OCDE, que contribuya a asegurar el funcionamiento de la economía circular? Para señalar algunas de las debilidades, se indican principios y criterios que no están siendo observados en la legislación chilena actual y muy débilmente en la Ley REP.
Lo primero es que la caracterización y el volumen de los residuos no es la misma: son menos residuos per cápita, más contenido de humedad y compuestos por materiales de menos valor calorífico y económico. Por lo tanto, el residuo en sí tiene menos valor potencial en el mercado. No es casualidad que en esos países (desarrollados) las técnicas de incineración tuvieron un alto predominio en la eliminación de sus residuos (por su mayor poder calorífico), mientras en nuestro caso, de menos desarrollados, por su bajo poder calorífico, el residuo no es auto combustible, por lo tanto, el relleno sanitario es una buena solución y es más barato. En los países desarrollados los residuos, por su poder calorífico, son combustibles, en cambio en nuestro caso, hay que agregarles combustible.
Lo segundo, es que Chile, menos del 70% tiene como destino un relleno sanitario, el resto en lugares no aptos, sanitaria y ambientalmente hablando. Por lo tanto, aún estamos lejos de tener una gestión eficiente de los RSD (Residuos sólidos domésticos). En efecto, más de un 30% de los RSD en el país aún no llega a relleno sanitario, aumentando el volumen que va a basurales. Por otra parte, dada la débil gobernanza existente, estos tienen que recorrer enormes distancias para llegar a un relleno sanitario, como es el caso de los residuos de Chiloé que viajan hasta Los Ángeles para ser depositados, con un despilfarro económico mayúsculo y un impacto por el CO2 que generan y su efecto sobre el cambio climático. Estamos lejos de ser un país limpio. Las deficiencias de la gestión actual de los residuos sólidos impiden el desarrollo de una economía circular que pueda llegar a abarcar toda la problemática del sector.
Lo tercero, es que no se aplica el principio de la proximidad para el tratamiento de los residuos, por un enfoque en que la planificación del uso del territorio es secundaria, para los servicios públicos, frente al rol del mercado. Así también, se pretenden flexibilizar las normas de exportación e importación de residuos, a través de una nueva norma pasando por encima de los acuerdos internacionales, como Basilea para los residuos peligrosos, entre otros. Al parecer, el objetivo es facilitar la exportación de residuos reciclados, con lo que pasaríamos a ser exportadores de basura.
Lo cuarto es la no aplicación de los principios de prevención y precautorio que no están siendo considerados debidamente, con lo que la autoridad (superintendencia) no tiene poder, recursos ni conciencia de la importancia que implica ejercer un adecuado y eficiente rol de fiscalización.
En quinto lugar, no se aplica el principio de quien contamina paga a los consumidores, pues la población en un 80% no paga tarifas por el tratamiento de sus residuos para no contaminar, haciéndolo, de manera poco clara, las municipalidades en nombre de toda la población comunal. De esta forma se pierde la posibilidad de usar un instrumento económico para financiar el servicio y, muy importante, para incentivar el reciclaje. Pero el pago a los transportistas y gestores de rellenos privados está asegurado por cuanto son los municipios y no el ciudadano el que paga.
La ley REP soluciona teóricamente el pago de la gestión de los residuos proveniente de los productos prioritarios a través del cobro a los productores a través del sistema de gestión.
Aunque la cobertura nacional de los rellenos sanitarios es de las más altas de la región latinoamericana, es bastante menos que la que tenían al inicio de la ley REP en los países desarrollados y no se observan avances positivos. Se aprecia entonces un débil punto de partida, es decir, una base regulatoria demasiado incipiente en la materia para alcanzar el objetivo de la transformación hacia la economía circular. Se olvida que en los países en que la economía circular está consiguiendo avances importantes se respetan adecuadamente los principios indicados.
Hacia la economía circular
No es factible entonces pensar que la economía circular pueda funcionar adecuadamente si no se avanza también en el sentido señalado. Por lo tanto, los desafíos son dos: superar la débil gestión de los residuos de hoy, fortaleciendo el marco regulatorio y comenzar a implementar la ley REP, con un enfoque que tenga un alcance país y un interés ambiental.
Las deficiencias regulatorias se reflejan en un modelo de gestión improvisado, en el cual el ciclo de vida del residuo no está adecuadamente resuelto desde la recolección, transporte y disposición o eliminación final. Tampoco hay esfuerzos para evitar la generación de residuos superfluos, sin embargo, en términos generales hay un sistema adecuado de recolección desde los hogares y, salvo destacadas comunas, hay recolección y limpieza de los espacios públicos y de algunos privados no habitacionales. Pero, en la mayoría, somos un país sucio y en algunos casos insalubre o muy insalubres.
Se pueden agregar otras insuficiencias como la falta de sistemas adecuados de pesaje de los residuos, la carencia de fiscalización y por lo tanto de la posibilidad de aplicar el principio precautorio en la fiscalización.
Está claro entonces que la economía circular requiere una actualización y superación de la actual gestión de residuos. Aun así, el tema del aporte para la transformación productiva y el desarrollo sustentable, desde la perspectiva de la economía circular, podría traducirse como un aporte concreto desde el reciclaje y valorización de los residuos, pues, tal como se constata en los países desarrollados, allí está la materia para la nueva industrialización.
La implementación de la economía circular es compleja. El objetivo general que está detrás de su planteamiento es pensarla como un esfuerzo para que, en el proceso productivo y posterior consumo, el residuo generado vuelva a ser una materia prima para ser utilizada como producto. Por eso es que temas como el ecodiseño y los sistemas de certificación son también muy importantes para la producción post residuos. El enfoque con que se mira el proceso productivo y de gestión de residuos es el del ciclo de vida, con el concepto de la sustentabilidad detrás. Por cierto, se trata de abrir las posibilidades de reutilizar, recuperar y no solo reciclar el residuo de un producto determinado, pero en ningún caso basarnos en el paradigma de ser exportadores de residuos y seguir siendo de materias primas.
*Las opiniones expresadas en esta columna reflejan la visión de su autor y no son necesariamente atribuibles al Centro de Análisis de Políticas Públicas.
Nota biográfica
Hernán Durán De la Fuente es Ingeniero Civil (U. de Chile) 1970, Doctor en Economía y Gestión (U. de Grenoble, Francia) 1978. Experto internacional en desarrollo industrial, medio ambiente y gestión de residuos. Profesor del Diplomado Gestión Ambiental de Residuos (Facultad de Gobierno, U. de Chile, 2021-presente). Presidente de Eco Ingeniería Sustentable ECOISI LTDA (2020- presente). Presidente Comisión de medio ambiente del Colegio de Ingenieros (2022-presente). Ha sido consultor del BM, BID, ONUDI y otros organismos internaciones. Columnista de INDUAMBIENTE y autor de varias publicaciones ambientales, 1997-2022.
Citas
[1] Según el chat de Bing: Chile: Modelo de Gestión de los Servicios Públicos. - ISOTools Chile
[2] M.Waissbluth y F.Larrain, Modelos-de-gestión-pública-implicancias-para-la-planificación-evaluación-y-control-de-gestión-del-Estado.pdf (sistemaspublicos.cl)
[3] Una empresa modelo simula computacionalmente el funcionamiento de una empresa real, pudiendo hacerse simulaciones para determinar el funcionamiento de sus variables sujetas a las variaciones que exige la realidad o los supuestos de los reguladores. Funciona con éxito para los servicios del agua y eléctricos de la SISS y la SIS, por ejemplo.