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Bloqueo desplegado durante las últimas tres décadas

Los candados a la democracia de la Constitución de 1980

Los ideólogos de la Carta Magna que rige a nuestro país crearon diversos mecanismos para limitar el margen de acción política en democracia, y perpetuar así el modelo político y económico de la dictadura. Los quorums de reforma a la Constitución, las Leyes Orgánicas Constitucionales y el Tribunal Constitucional emergen en el contexto de la crisis actual como los grandes cerrojos vigentes que han impedido muchos de los cambios que por décadas ha demandado la ciudadanía.

En el contexto de la crisis actual, resulta fundamental tener presente cuáles han sido los cerrojos ideados en los últimos 40 años para perpetuar el modelo político y económico impuesto en dictadura.

En el contexto de la crisis actual, resulta fundamental tener presente cuáles han sido los cerrojos ideados en los últimos 40 años para perpetuar el modelo político y económico impuesto en dictadura.

Los quórums de reforma a la Constitución, las Leyes Orgánicas Constitucionales, el Tribunal Constitucional y el sistema electoral binominal han sido los principales candados a la democracia.

Los quórums de reforma a la Constitución, las Leyes Orgánicas Constitucionales, el Tribunal Constitucional y el sistema electoral binominal han sido los principales candados a la democracia.

El mecanismo de reforma constitucional exige unos quorum altísimos para modificar cualquier cosa en la Constitución, que son 2/3 o 3/5, según el caso, señala el académico Fernando Atria.

El mecanismo de reforma constitucional "exige unos quorum altísimos para modificar cualquier cosa en la Constitución, que son 2/3 o 3/5, según el caso", señala el académico Fernando Atria.

Yo eliminaría las Leyes Orgánicas Constitucionales. No hay justificación en un sistema democrático para vedar a las mayorías y a la voluntad ciudadana tantos temas, sentencia la profesora Heiss.

"Yo eliminaría las Leyes Orgánicas Constitucionales. No hay justificación en un sistema democrático para vedar a las mayorías y a la voluntad ciudadana tantos temas", sentencia la profesora Heiss.

Un tercer gran cerrojo ha sido el Tribunal Constitucional. El organismo cuenta con una polémica jurisprudencia como garante de la constitucionalidad, que incluye rounds con la Corte Suprema.

Un tercer gran cerrojo ha sido el Tribunal Constitucional. El organismo cuenta con una polémica jurisprudencia como garante de la constitucionalidad, que incluye rounds con la Corte Suprema.

El sistema binominal, afirman Atria y Heiss, ha sido otro de los mecanismos de amarre de la Constitución, y uno de los factores fundamentales de la generación de una cultura política neutralizada.

El sistema binominal, afirman Atria y Heiss, ha sido otro de los mecanismos de amarre de la Constitución, y uno de los factores fundamentales de la generación de una cultura política neutralizada.

La Constitución de 1980 fue concebida como una camisa de fuerza para la democracia, con una serie de cerrojos para restringir la intervención política sobre el legado de la dictadura. "Es decir, que si llegan a gobernar los adversarios, se vean constreñidos a seguir una acción no tan distinta a la que uno mismo anhelaría, porque el margen de alternativa que la cancha imponga de hecho a quienes juegan en ella, sea lo suficientemente reducido para hacer extremadamente difícil lo contrario”. Así lo plasmó en una revista del año 1979 su principal ideólogo, Jaime Guzmán.

El espíritu de la norma fundamental queda también reflejado en un fallo del Tribunal Constitucional del año 2016 en el que declaró inconstitucional un proyecto que confería a los sindicatos la titularidad para negociar colectivamente. "Cabe tener presente que la actual Constitución tiene particularidades. No se trata de una Constitución totalmente neutra. Ninguna lo es. Y, respecto de las materias objeto de examen, ciertamente no lo es", señaló en su resolución este organismo, que precisamente es apuntado como uno de los principales candados de la Constitución vigente.

Esta rigidez ha bloqueado la modificación de múltiples materias desde la vuelta a la democracia. Muchas de ellas están asociadas a las Leyes Orgánicas Constitucionales, que requieren un quorum de 4/7 en un Congreso regido bajo el sistema electoral binominal. Por cierto, estas mayorías calificadas, que en el caso de reformas a la Constitución llegan a los 2/3, o trampas como la eliminación de la posibilidad de plebiscito, no nacieron con la Carta Fundamental de 1980, sino que fueron parte del pacto de transición a la democracia de 1989.

Es por eso que, en el contexto de la crisis actual y del sendero que se comienza a abrir hacia una nueva constitución, resulta fundamental tener presente cuáles han sido los mecanismos ideados en los últimos 40 años para perpetuar el modelo político y económico impuesto en dictadura, y que han significado un candado por décadas a muchos de los cambios que hoy demanda la ciudadanía.

1. Reforma Constitucional

El profesor de la Facultad de Derecho de la Universidad de Chile, Fernando Atria, apunta este tema como el mayor candado en la Constitución vigente, pues “exige unos quorum altísimos para modificar cualquier cosa en la Constitución, que son 2/3 o 3/5, según el caso. Esto quiere decir que mientras una reforma afecte el modo en que se distribuye el poder, los cerrojos no serán eliminados”. Este requisito plantea un bloqueo de base a las reformas de todos los aspectos abordadas en la Carta Magna, y es uno de los factores incidentes de lo que el profesor Atria califica como la cultura política neutralizada de los últimos 30 años.

La académica del Instituto de Asuntos Públicos de la U. de Chile, Claudia Heiss, agrega que “aparte de la falta de legitimidad de origen, la Constitución del 80 está diseñada para que no pueda ser apropiada por la ciudadanía por la vía de la reforma. La madre de todos los problemas es que la Constitución entera está protegida por esta supramayoría. Esto ha hecho imposible, por ejemplo, introducir el reconocimiento constitucional de los pueblos originarios, una demanda mayoritaria de la ciudadanía”.

En el marco de la discusión por una nueva Constitución, la vuelta a un mecanismo de reforma constitucional por mayoría absoluta de los senadores y diputados, tal como lo contemplaba la Constitución de 1925, es una de las opciones que emerge como llave maestra a este candado central a la democracia, señala Atria. Al respecto sostiene que “para eliminar todas las trampas es necesario un proceso constituyente que permita una manifestación no neutralizada del pueblo chileno, por ejemplo, con un plebiscito previo”.

La profesora Heiss sostiene, asimismo, que “si la reforma constitucional fuera por mayoría simple o absoluta, es decir, la mitad más uno de los votos, como era la constitución del 25, no necesitaríamos asamblea constituyente, porque toda la constitución estaría abierta a revisión”. De esta forma, concluye, se desvanece el problema de legitimidad de origen y el legado autoritario.

2. Leyes Orgánicas Constitucionales

En total existen 18 Leyes Orgánicas Constitucionales que complementan el texto de la Constitución, las que regulan temas específicos como el funcionamiento del Tribunal Constitucional, Concesiones Mineras, Estados de Excepción, votaciones populares y escrutinios y la Ley General de Educación, entre otros. Estas leyes se distinguen por requerir la aprobación por parte de los 4/7 de los senadores y diputados para su reforma, mecanismo que replica el candado maestro del quorum calificado existente para la reforma constitucional, en estas materias.

Las reformas a la Ley Orgánica Constitucional de Enseñanza y a la de Partidos Políticos, explica la profesora Heiss, “han demostrado que tiene que haber un shock y una presión social gigantesca para reformar este tipo de leyes, no por la sola voluntad ciudadana. En el caso de la de Educación fue por movilización social, mientras en la de Partidos Políticos fue por acuerdos de las elites que se vieron profundamente cuestionadas por el financiamiento irregular de la política. Eso significa que hay un bloqueo del sistema político, y lo que ocurre cuando uno bloque algo es que explota, por algún lado sale la presión, y eso es lo que estamos viviendo hoy día”.

Tanto para el profesor Atria como para la profesora Heiss, estas leyes son otro de los cerrojos vigentes en la constitución y no tendrían sustento ni cabida en el camino hacia una nueva carta fundamental. “Las Leyes Orgánicas Constitucionales no tienen sentido desde el momento en que uno se da cuenta que son una trampa. Desde el punto de vista democrático son totalmente inaceptables”, señala Atria.

“Yo eliminaría las leyes orgánicas constitucionales. No hay justificación en un sistema democrático para vedar a las mayorías y a la voluntad ciudadana tantos temas”, sentencia por su parte Heiss.

3. Tribunal Constitucional

Un tercer gran cerrojo ha sido el Tribunal Constitucional. El organismo cuenta con una polémica jurisprudencia como garante de la constitucionalidad, tanto en proyectos parlamentarios como en resoluciones judiciales, protagonizando incluso rounds con la Corte Suprema. El profesor Atria señala que “ha sido evidente el modo en que el Tribunal Constitucional ha actuado permitiendo a la derecha vencer cuando ya había sido derrotada en el Congreso, así se enumeran casos como el de la objeción de conciencia institucional, el proyecto del Servicio Nacional del Consumidor (SERNAC), de la titularidad sindical, etc.”.

Para la profesora Heiss, este órgano “ha funcionado demostradamente mal, porque sus magistrados son cuoteados políticamente y han sido parte del sistema de binominalización y neutralización de la política. Son personas designadas políticamente, no por mérito jurídico, y sus votos son políticos. Se han convertido en una tercera cámara, en un factor de veto político. Adicionalmente, hay un problema de base, y es que este tribunal existe para proteger a la Constitución del 80, es un guardián de ella. A lo mejor si este mismo tribunal estuviera defendiendo otra constitución no tendríamos el mismo problema”.

El rol y funcionamiento actual de este organismo es uno de los puntos centrales en el debate de una nueva Carta Fundamental. “Lo que existe hoy como Tribunal Constitucional sería inaceptable en una nueva constitución. No sobreviviría a un escrutinio de un proceso participativo, abierto e igualitario. Pero en la discusión se va a plantear la pregunta sobre qué órganos deberán velar por la constitucionalidad de las leyes. En ese caso se abren muchas posibilidades. Es probable que una nueva Constitución, dado el contexto cultural, cree una forma de Tribunal Constitucional, no creo que se elimine. Pero no tendría un tribunal con la desmesurada competencia que tiene éste y con la inexistencia completa de control ante la posibilidad de una extralimitación”, afirma Atria.

4. Sistema electoral binominal

El binominal, sistema que hasta el 2015 cerró la representación parlamentaria a dos bloques políticos, ha sido otro de los mecanismos de amarre de la Constitución, y uno de los factores fundamentales de la generación de una cultura política neutralizada. “El sistema binominal -como cerrojo institucional- se acabó, pero nos quedan sus consecuencias, que son graves, ya que por 25 años significó negar la importancia democrática de la selección parlamentaria”, sentencia Atria. Destaca además que este sistema aún no está acabado, porque la mitad del Senado todavía es binominal.

“Lo que pasó sobre todo con el sistema binominal durante las primeras décadas de la transición, es que el voto de la gente no se traducía en las políticas públicas esperadas. Esto desprestigió al sistema político de manera dramática, porque la gente se la pasó votando y se dio cuenta que daba lo mismo con el sistema binominal. No sólo se generó un daño concreto en términos del rol del Estado y de los derechos sociales, también se produjo un daño al sistema político al deslegitimar las vías institucionales de canalización de demandas sociales. Hoy la gente que está en las calles, que no cree ni en los políticos ni el sistema, representan un peligro para la democracia”, analiza Heiss.

En este contexto, la idea de un proceso constituyente resulta vital para otorgar legitimidad a una nueva Constitución. “Es bien absurdo pensar que el daño causado por el sistema binominal a la idea de representación política desaparece automáticamente en el momento en que el binominal es reformado. Creo que ese daño va a acompañar por mucho tiempo todavía. La situación actual en que la política institucional está deslegitimada y carece completamente de capacidad de conducir lo que hoy está pasando es una consecuencia de eso en parte importante”, afirma Atria.

5. Candados abiertos

Pero desde la época de la dictadura ha sido posible -por distintos factores- la apertura de otros candados presentes en la Constitución. Uno de ellos fue la prohibición de los partidos de izquierda presente en el artículo 8° del texto original, el cual fue eliminado en la reforma de 1989 como parte del pacto de transición a la democracia.

Lo mismo ocurrió con los senadores designados, que hasta 1997 permitieron una mayoría artificial de la derecha en la Cámara Alta. Su eliminación fue posible en la reforma del año 2005, época en que perdió sentido esta figura para la derecha, al pasar a convertirse en un amplificador de la mayoría parlamentaria de la Concertación, principalmente por los cambios lógicos que los gobiernos concertacionistas significaron en los integrantes de los órganos encargados de nombrar a senadores designados.

Las atribuciones políticas y el control sobre las Fuerzas Armadas y de Orden también fueron parte de los mecanismos de bloqueo político. Originalmente la Constitución puso un cerrojo también para proteger a las Fuerzas Armadas y de Orden del poder democrático, es decir, para hacerlas independiente del poder democrático y darles la posibilidad de intervenir políticamente.

“Lo primero estaba en varias disposiciones que limitaban las competencias del Presidente de la República o de los órganos políticos democráticos. Una vez que desaparece como figura política Pinochet, creo que la finalidad de dar vías de acción política a las fuerzas armadas pierde sustento. Los mecanismos institucionales para la intervención política que ya habían quedado sin mayor sentido con la desaparición política de Pinochet entre el 97-98 se terminaron de eliminar con la reforma del 2005”, detalla Atria.

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