Claves para entender el acuerdo político que impulsará el nuevo proceso constituyente

Acuerdo por Chile. Este fue el título elegido para el texto de acuerdo al que llegaron las fuerzas políticas con representación parlamentaria, a excepción del Partido Republicano y del Partido de la Gente, documento que da cuenta de las bases, principios e itinerario que tendrá el nuevo proceso constituyente que se desarrollará durante el año 2023 y que tendrá como objetivo proponer a las y los chilenos una nueva Carta Fundamental. Fueron casi 90 días de intensas reuniones entre senadores, diputados y representantes de los partidos y movimientos políticos, quienes buscaron sentar las bases para impulsar un nuevo proceso constituyente, tras el triunfo del rechazo a la propuesta presentada por la Convención Constitucional en el plebiscito de salida del pasado 4 de septiembre.

Las conversaciones fueron destrabándose poco a poco. El primer acuerdo se dio el 9 de noviembre cuando se estableció un listado de 12 bases constitucionales -los llamados “bordes”- con temáticas que deben estar presentes en cualquier futuro texto constitucional. Tras ello, se determinó que para velar por el cumplimiento de estos principios se crearía un Comité de Admisibilidad, compuesto por 14 juristas, quienes actuarían como una especie de árbitro, para vigilar y detectar cuando alguno de estos bordes se pudiese estar incumpliendo.

Luego de ello, se debía entrar el terreno más pedregoso: establecer el mecanismo en forma y fondo que tendría un nuevo proceso constituyente. Fueron diversas las propuestas que estuvieron sobre la mesa, ante la mirada de un Gobierno expectante que veía como los plazos se extendían sin un horizonte claro en su final.

¿Qué dice el acuerdo?

Finalmente, este lunes 12 de diciembre salió humo blanco. El acuerdo, en líneas generales, plantea la creación de un Consejo Constitucional electo compuesto por 50 personas elegidas con los mismos cupos que existen hoy para la elección de senadores. Junto con ello, también se forman dos instancias de expertos: la primera el Comité de Expertos, compuesto por 24 personas elegidas por la Cámara de Diputados y el Senado, y el segundo el Comité de Admisibilidad, encargado de velar por el cumplimiento de las 12 bases.

El Consejo Constitucional se define como:

• Consejo compuesto por 50 personas elegidas por votación popular directa, de acuerdo con el sistema electoral aplicable a las circunscripciones senatoriales, bajo sufragio universal y obligatorio, con listas abiertas compuestas por partidos o pactos de partidos, que podrán incluir a personas independientes.
• El Consejo Constitucional se integrará bajo el principio de paridad de entrada y salida. Será integrado por escaños indígenas supranumerarios, asignados de acuerdo al porcentaje de votación efectiva en la elección.
• Este Consejo tendrá por único objeto discutir y aprobar una propuesta de texto de nueva Constitución, disolviéndose una vez cumplida la tarea encomendada. Las normas constitucionales propuestas se aprobarán por las 3/5 partes de las y los consejeros en ejercicio, sometiéndose la propuesta final a una aprobación del Consejo por el mismo quorum.

El Comité de Expertos se define como:

• Órgano conformado por 24 personas de indiscutible trayectoria profesional, técnica y/o académica, de composición paritaria, elegidos 12 por la Cámara de Diputados y Diputadas y 12 por el Senado, en proporción a la representación de las distintas fuerzas políticas y aprobada por 4/7 de los miembros en ejercicio de las respectivas Cámaras.
• El órgano tendrá a su cargo la redacción de un anteproyecto que servirá de base para la discusión y redacción del nuevo texto constitucional, al estilo de una idea matriz del mismo.
• La Comisión iniciará sus funciones en enero del año 2023 y se incorporará al Consejo Constitucional, pudiendo sus integrantes hacer uso de la palabra en todas las instancias.
• Una vez evacuada la propuesta de texto de la nueva Constitución y previa armonización, el Comité Experto entregará su informe al Consejo Constitucional. En dicho informe, podrá formular propuestas que mejoren la redacción y comprensión de normas del texto. Estas deberán ser conocidas por el Consejo Constitucional y serán votadas según las reglas siguientes: se entenderán aprobadas las propuestas de normas si cumplen con el quorum de 3/5 de sus miembros en ejercicio. Por el contrario, las propuestas de normas se entenderán rechazadas cada una por las 2/3 partes de los miembros en ejercicio.
• Todas aquellas propuestas que no se encuentran en alguna de las circunstancias anteriores, se resolverán mediante una Comisión Mixta, compuesta por doce personas, entre expertos y consejeros por partes iguales, que conocerán de la controversia y que resolverá con el voto de las 3/5 partes de dicha instancia. En caso de no lograr dicho quorum, la Comisión Experta, dentro del plazo de 5 días, por 3/5 partes de sus miembros, presentará una nueva propuesta al Consejo Constitucional para que se conforme a las reglas generales.

El Comité de Admisibilidad se define como:

• Un órgano compuesto por 14 personas, juristas de destacada trayectoria profesional y/o académica, que serán elegidas por el Senado en virtud de una propuesta única que le formulará la Cámara de Diputados y Diputadas. Ambas votaciones deberán contar con el apoyo de 4/7 de los miembros en ejercicio.
• Este Comité Técnico de Admisibilidad tendrá a su cargo la revisión de las normas aprobadas en las distintas instancias que se presenten en la Comisión Experta y/o el Consejo Constitucional, a fin de determinar una eventual inadmisibilidad de estas cuando sean contrarias a las bases institucionales.

Claves para entender el proceso

• Escaños pueblos originarios

El texto establece un párrafo para determinar que el Consejo no contará con escaños reservados fijos para pueblos originarios, algo que sí ocurrió en el anterior proceso; pero sí existirá una representación proporcional a los votos que se emitan. ¿Qué significa, en la práctica, esta consideración para pueblos originarios? ¿Cómo operará el sistema electoral para dicha elección?

La académica de la Facultad de Gobierno de la Universidad de Chile, María Cristina Escudero, explica el significado de este concepto de escaño supra numerario:

“Que los escaños de los pueblos originarios sean proporcionales a su votación, significa que no hay un número determinado de escaños de antemano para los pueblos originarios, sino que se va a hacer en relación a la cantidad de votos que obtengan en la elección. Seguramente, hay detalles que aún están entregados a la reforma constitucional, pero -a grandes rasgos- significa que, además de los 50 escaños electos, habrá un número de escaños para pueblo originarios que se va a definir en relación a la cantidad de votos que obtengan en la elección”.

Por su parte, la también académica de la Facultad de Gobierno de la Universidad de Chile, Claudia Heiss, advierte que, si bien es un avance que se fijen escaños para pueblos originarios, la forma es compleja, pues genera algún tipo de discriminación:

“La forma en que quedaron regulados los escaños reservados para pueblos originarios es discriminatoria, porque las personas que no votan por escaños reservados tienen asegurada una cantidad de cupos en el Consejo, definidos por la norma de elección del Senado. Hay una cantidad fija de cupos por circunscripción senatorial que se mantiene. En cambio, los escaños de pueblos originarios serán variables de acuerdo a la participación electoral. Esto significa que cuánta gente vote por ello va a determinar su número. Ahora, de qué manera no está establecido en la propuesta. Esa disposición de que dependa de la participación electoral emana de que las personas que votan por esos escaños tienen que estar inscritas en los registros como pertenecientes a pueblos originarios, pero pueden elegir si votan por ese escaño o por la otra alternativa. Esto es distinto de la elección anterior, porque esta será con voto obligatorio, entonces la persona va a tener que votar y la pregunta es si lo hará por el escaño reservado o por el cupo territorial; si votará en función de su identidad etnos- cultural o en función de su pertinencia territorial. Esto no es positivo, en términos que establece una diferencia que no tiene justificación: ¿por qué los escaños reservados no tienen un número fijo y la representación territorial sí? Sin embargo, es positivo que, al menos, se haya considerado su existencia para el proceso”, afirma.

• Los expertos

¿Cómo funcionará el método para la elección de la Comisión Expertos? ¿Quién los elige? ¿Cómo se eligen? ¿En qué plazos? Estas son otras de las interrogantes que deja el texto, al momento de referirse al rol que tendrán los expertos en el proceso.

Al respecto, Escudero explica que “la comisión de expertos la va a elegir el Congreso, la mitad la elige la Cámara de Diputados, y la otra la elegirá el Senado, y esto será en proporción a la cantidad de parlamentarios que tenga cada uno de los sectores políticos que tengan representación en el Congreso. Por lo tanto, vamos a ver expertos que estarán más ligados a los partidos políticos que tienen ya representación en el Congreso y, a partir de eso, quienes tienen más cantidad de parlamentarios tendrán capacidad de proponer más expertos. De todas maneras, los expertos tienen que ser elegidos por un quorum de 4/7 por cada una de las cámaras”.

Por su parte, Claudia Heiss advierte sobre los elementos de poder que tendrán los expertos. “Los expertos no tienen la legitimidad democrática que tiene, por ejemplo, un representante electo para tomar una decisión política. Serán designados por el Congreso y sabemos que hoy hay una mayoría de derecha. Pero, aun así, la existencia de representantes en calidad de expertos va a tener una representación política, porque el Congreso designa, finalmente, con criterio político. Ahora bien, con ese escenario, de todas maneras, el comité de expertos va a ser plural, si bien no es lo óptimo, aun así cumple con un estándar democrático aceptable. No es lo mismo una comisión de expertos designados por un Congreso donde hay distintas posiciones ideológicas representadas con una comisión de expertos, en comparación a lo que fue la Comisión Ortúzar designada a dedo por el dictador, donde había una unanimidad ideológica. Además, es bueno que se haya establecido que esta comisión tendrá paridad de género, esto mejora su legitimidad. Pero, aun así, tendrán mucho poder, porque ellos redactaran un ante proyecto que luego será revisado por el Consejo electo”.

Heiss explica, además, el rol que tendrán los expertos a la hora de dirimir ante una norma aprobada o rechazada, en donde sí tendrán derecho a voto a la hora de la creación de la comisión mixta. “Ahora bien, otro tema es que el ante proyecto que presentarán (los expertos) será el base para el texto constitucional, que es una diferencia grande con la hoja en blanco que hubo en el anterior proceso. Ahora, el poder de los expertos no termina ahí, porque si hay normas que no sean aprobadas por 3/5 del Consejo, o que no sean rechazadas por los 2/3 (porque se estableció que el Consejo aprueba por 3/5 pero puede rechazar por 2/3), las normas que queden entre medio van a ser derivadas a una Comisión Mixta que estará compuesta por 6 expertos (as) y 6 representantes del Consejo. Por lo tanto, tendrán, además, incidencia para dirimir las normas en las que no haya acuerdo”, puntualiza.

• Participación ciudadana, ¿un tema ausente?

El proceso anterior contó con una gran batería de herramientas para la participación ciudadana, elemento que, en esta primera instancia desprendida del acuerdo, no se observa en ningún párrafo del texto.

Al respecto, María Cristina Escudero señala que aunque “el acuerdo no señala mecanismos de participación, esto no quiere decir que no existan. Aún hay espacios para que, por ejemplo, tanto la comisión de expertos como el consejo puedan incorporar mecanismos de participación ciudadana a su proceso de toma de decisiones, ojalá de forma incidente. Pero, también, es aconsejable que se recojan todas las participaciones que, hasta el momento, hay en las distintas instancias de procesos anteriores y que han sido muy valiosa, muchas de ellas se encuentran sistematizadas y algunos son buenos insumos para el inicio de la discusión, sobre todo de expertos. Allí, hay material que quedó de la Convención que no fue utilizado. Hubo una comisión de participación, sería bueno que la ciudadanía conociera que salió de esa participación de cabildos y que fuera considerado en la discusión que, ahora, comienza”.

Heiss concuerda en que es un tema pendiente, pero que existen insumos a los cuales se puede apelar a la hora de enfrentar esta nueva discusión constitucional. “La participación ciudadana es un elemento que quedó por discutir. La propuesta es positiva porque incluye paridad de género y los escaños reservados, pero no contempla mecanismos de participación ciudadana. Creo que eso es un déficit de la propuesta y sería bueno incorporar una instancia de deliberación pública, por ejemplo, una asamblea ciudadana que sea electa al azar como ha ocurrido en Irlanda o Francia, Canadá, que lo que hacen es una deliberación que no es vinculante, es decir, la asamblea expresa un sentir ciudadano que se entiende muy representativo, porque es una asamblea que sigue ciertas normas de deliberación. Se hace elección al azar, pero con correcciones de género, representación regional, entre otras, y eso permite tener una visión paralela a la que haga el Consejo, que fortalezca la decisión política en un apoyo ciudadano. También, se pueden recoger los insumos que hubo en los cabildos o encuentros autoconvocados del proceso de Bachelet, que están sistematizados en el documento que se elaboró, como también otros espacios que se produjeron en el fallido proceso constituyente anterior”, afirma.

• Visiones generales

Con todos los elementos sobre la mesa, y restando, eso sí, la votación de la reforma constitucional en el Congreso que materialice el acuerdo, para lo cual se requieren 4/7 de los votos, la académica María Cristina Escudero plantea que este acuerdo es un mínimo común para seguir avanzando hacia una nueva Constitución. “Lo más valioso del acuerdo es el acuerdo en sí mismo, porque significa que todos los sectores políticos que tienen representación en el Congreso, es decir, aquellos sectores por los que la ciudadanía ha votado, lograron converger en posiciones comunes, a pesar de que no eran posiciones iniciales y en eso consiste la deliberación, respetar la pluralidad y lograr ofrecerle algo al país que, para algunos, no es 100% satisfactorio, pero es un mínimo común que permite seguir avanzando. Por eso, el acuerdo en sí mismo es valioso, porque es un producto que se ha hecho en democracia y salió de una discusión democrática”, finaliza.

Por su parte, Heiss apunta que la propuesta estableció un mecanismo democrático de salida, pero ciertamente muy restringido en muchas aristas. “Es un acuerdo restrictivo, no es un acuerdo que abra el debate constitucional a la soberanía popular sin ataduras, como era la idea de la hoja en blanco, pero es el producto de un proceso fallido, de un fortalecimiento de la derecha, tanto por el rechazo de la propuesta anterior, como por el buen resultado que tuvo en las elecciones parlamentarias. Por lo tanto, es un acuerdo al que la derecha está disponible, porque es esta la que tiene la llave para decidir qué se aprueba y qué no se aprueba, porque sigue contando con los puntos de veto y con el subsidio que le da la Constitución del 80, que es la que se ratificó en el plebiscito de salida, y con esas reglas estamos trabajando hoy. En ese sentido, y considerando todas esas limitaciones, creo que es un avance, porque permite constituir un mecanismo democrático, aunque muy restringido por acuerdos políticos previos, por ejemplo, en lo que se llamó los bordes que determinan la esencia de lo que será la propuesta”, puntualiza.    

Los plazos

Por ahora, el paso siguiente es aprobar la reforma constitucional que dé inicio al proceso. Para ello se necesitan los 4/7 de aprobación en ambas cámaras, sufragios que estarían asegurados con los partidos y movimientos firmantes, pese al rechazo que hagan los 11 diputados republicanos y 9 del Partido de la Gente.

Tras ello, los hitos que continúan son los siguientes:

• Enero 2023: Instalación de Comisión Experta.
• Abril de 2023: Elección de Consejeros y Consejeras Constitucionales, con voto obligatorio.
• 21 de mayo de 2023: Instalación del Consejo Constitucional.
• 21 de octubre de 2023: Entrega proyecto de Constitución de la República de Chile.
• 26 de noviembre de 2023: Plebiscito ratificatorio con voto obligatorio.