El lunes 17 de abril de 2023 se llevó a cabo la segunda sesión del «Conversatorio Medio Ambiente en el Siglo XXI», dedicada a responder «¿Cuáles han sido las propuestas de la academia?» en la materia, en el marco del actual Proceso Constitucional.
El encuentro tuvo lugar tras una primera sesión realizada el 4 de abril, titulada «¿En qué estamos con la propuesta de la Nueva Constitución?», en que el equipo académico activo del Centro de Derecho Ambiental de la Universidad de Chile expuso un primer análisis sobre las normas ambientales presentadas a la fecha por la Comisión de Expertos. La primera sesión contó con la participación de los profesores Jorge Aranda, Ezio Costa, Ximena Insunza, Pilar Moraga y Jorge Ossandón.
En esta segunda instancia, moderada por la Dra. Pilar Moraga Sariego (directora del Centro de Derecho Ambiental), se presentaron las propuestas de normas ambientales del Centro de Derecho Ambiental de la Universidad de Chile, del Foro Constitucional UC junto al Programa de Derecho y Medio Ambiente de la Facultad de Derecho de la Pontificia Universidad Católica de Chile, del Programa en Derecho, Ambiente y Cambio Climático de la Universidad de Concepción junto al Programa de Derecho y Política Ambiental de la Universidad Diego Portales, y de la ONG FIMA.
El encuentro contó con las exposiciones y comentarios de la profesora Ximena Insunza Corvalán (investigadora del Centro de Derecho Ambiental), junto a los profesores y profesoras Ricardo Irarrázabal Sánchez (PUC), Winston Alburquenque Troncoso (PUC), Dra. Verónica Delgado Schneider (UdeC), Dra. Dominique Hervé Espejo (UDP), Dr. Jorge Aranda Ortega (investigador del CDA) y Jorge Ossandón Rosales (investigador del CDA), junto a la abogada Antonia Berríos Bloomfield (Área de Acceso a la Justicia de la ONG FIMA).
Respecto a la propuesta del Centro de Derecho Ambiental de la Universidad de Chile, la profesora Ximena Insunza Corvalán explicó que ésta “es una propuesta de mínimos, es decir, son los acuerdos a los que llegamos los profesores que hoy día conformamos el Centro de Derecho Ambiental, y que nos encontramos activos (...). Por tanto, al ser de mínimos significa que podemos cada uno por sí solo tener quizás, también, otras ideas que debieran estar en el texto constitucional”.
Sobre la protección ambiental, indicó que “algo que es transversal a esta propuesta es pensar en que se debía consagrar un Orden Público Ambiental”, reconociendo “que existe una relación indisoluble entre los seres humanos y su medio ambiente”. De este modo, “el desarrollo que se produzca en nuestra república tiene que estar en armonía con esta idea”. Adicionalmente, comentó que el Orden Público Ambiental se puede consagrar en derechos como el derecho a un medio ambiente sano y ecológicamente equilibrado (o “a un medio ambiente limpio, saludable y sostenible”), el derecho humano al agua y al saneamiento, y en la tríada de derechos de acceso: a la información, a la participación y a la justicia en asuntos ambientales.
En cuanto a los deberes del Estado, expresó que este debe “tener un rol preponderante cuando se trate de medio ambiente (...) el Estado tiene que establecer e implementar políticas, planes y programas que procuren un desarrollo sostenible con equidad territorial (...) velando por el interés general (...). Y sobre todo, nosotros creemos que es deber del Estado prevenir los daños ambientales y no solo consagrar la responsabilidad por daño ambiental”.
En cuanto a la orgánica del Estado se refirió a la propuesta de creación de una Defensoría del Medio Ambiente y de una Agencia de Aguas.
En lo que dice relación con la sostenibilidad, mencionó la importancia de resguardar “el equilibrio entre la actividad humana y los elementos del medio ambiente en el largo plazo, considerando las generaciones futuras”, junto al “uso sostenible de las aguas, del ciclo hídrico, de la forma en la cual esa agua va a ser utilizada y aprovechada. Y creemos que eso tiene que estar consagrado en una ley y no tiene que estar en el nivel constitucional”.
Finalmente, sobre el acápite de desarrollo sostuvo “propusimos una norma que tiene que ver con (...) pasar de este modelo de desarrollo sostenible a un desarrollo que respete (...) la integridad del medio ambiente”.
El profesor Ricardo Irarrázabal Sánchez fue el encargado de comenzar la presentación de la propuesta del Foro Constitucional UC junto al Programa de Derecho y Medio Ambiente de la Facultad de Derecho de la Pontificia Universidad Católica de Chile, basada en el texto aprobado a la fecha por la Comisión Experta y en el trabajo realizado junto a las profesoras y profesores María Luisa Baltra, Arturo Fermandois, Carolina Helfmann, Juan Eduardo Ibáñez, Alejandra Ovalle, Daniela Rivera y Winston Alburquenque.
En cuanto a los fundamentos del orden constitucional, propuso un deber del Estado para la protección per se de la naturaleza, precisando que el bien jurídico protegido debiera ser la protección del medio ambiente, concepto que “incluye la naturaleza, incluye su biodiversidad, pero también y, de acuerdo a la tradición legal chilena ambiental, incluye los componentes socio ambientales”. En su visión, esto se debe hacer promoviendo el desarrollo sostenible, con la finalidad de propiciar un entorno que permita “y aquí hay un guiño a solidaridad intergeneracional y también al bien común: la mayor realización posible tanto de las actuales como de las futuras generaciones”.
En cuanto a la garantía propuesta por la Pontificia Universidad Católica de Chile, se refirió al “derecho a vivir en un entorno sano y libre de contaminación, en términos de un ambiente propicio que no constituya un riesgo a la salud de las personas y la calidad de vida de la población”, pues esto permitiría “subir el estándar a un entorno sano. No solamente por la lógica propia de lo indicado en la Resolución de las Naciones Unidas, sino que también por lo que significan cuestiones nuevas, que van más allá de que una persona no se contamine, y que tienen que ver con la calidad de vida de la población”.
Finalmente, en cuanto a la orgánica del Estado, mencionó la creación de una Agencia de Evaluación Ambiental, Diálogo y Sostenibilidad y de una Agencia Nacional de Aguas, como un ente autónomo, colegiado y técnico.
Continuando con esta propuesta, el profesor Winston Alburquenque Troncoso, expuso la discusión sobre la “naturaleza jurídica de los recursos naturales”, específicamente el estatuto de las aguas y el estatuto de las minas, además de compartir la idea sobre el derecho al agua y al saneamiento. En cuanto a las minas, la propuesta PUC sugiere sustraer las sustancias inconcesibles (hidrocarburos), de manera que sean materia de una ley de quórum calificado.
La Dra. Verónica Delgado Schneider presentó, a continuación, la propuesta conjunta del Programa en Derecho, Ambiente y Cambio Climático de la Universidad de Concepción (que dirige) junto al Programa de Derecho y Política Ambiental de la Universidad Diego Portales, dirigido por la Dra. Dominique Hervé Espejo.
La Dra. Delgado comenzó su presentación sentenciando que “el punto central es que las normas del Anteproyecto son insuficientes”, ya que se utiliza “una nomenclatura atrasada, anclada en la Constitución del 80, y que, además, es muy limitada: que no menciona el cambio climático, no menciona a las generaciones futuras, no considera los principios, no tiene cláusulas de especial protección, el desarrollo sostenible lo adopta en su versión básica y no en la reforzada o amplia, establece deberes de las personas sólo cuando el daño ambiental existe, y los deberes del Estado (que son varios, confusos en su redacción) no se sabe cómo son exigibles”.
La profesora de la Universidad de Concepción, coincidió con la propuesta del Centro de Derecho Ambiental de la Universidad de Chile en el sentido de que “el ser humano vive en una relación indisoluble con la naturaleza y (...) de esta relación emanan deberes tanto del Estado como de las personas. Esto es importante, porque también somos de la opinión que hoy día, una Constitución del siglo XXI exige más bien no anclarse en derechos, sino que en los deberes claros del Estado, que sean exigibles, y deberes de las personas que antes no estaban ni siquiera mencionados en la Constitución del 80. Y en relación a estos deberes hablamos de preservar, de conservar, de proteger (que era nomenclatura típica de la Constitución del 80, pero se le agrega, además, la moderna restauración”.
Agregó que “creemos que nuestro mayor aporte a la discusión constitucional es establecer un deber general, una cláusula del Estado de protección de la naturaleza, cualquiera sea la propiedad de estos elementos de la naturaleza, cuidando, como decía también la profesora Insunza, la integridad de los ecosistemas. Este es dar un salto de calidad y que esto sea en beneficio de las generaciones presentes y futuras, no ‘considerando’ las generaciones presentes y futuras, sino que ‘en beneficio de’ las generaciones presentes y futuras”. A esto añadió “un segundo deber, relativo a los bienes públicos, en el sentido que cuando el Estado es custodio de los bienes públicos debe, además, siempre velar porque el uso privativo que se ofrezca mediante títulos, de los elementos de la naturaleza, esté justificado en el interés público y en el beneficio de las generaciones presentes y futuras. Y, por cierto, para que podamos exigir estos deberes introducir una acción que (...) podrá ejercer cualquier persona para el exigir el cumplimiento de los deberes constitucionales de custodia de la naturaleza por parte del Estado”.
Junto a lo anterior, expresó ser partidaria de establecer cláusulas de especial protección de los elementos de la naturaleza que son más valiosos para el país, agregando el adjetivo «equilibrado» en el derecho a un medio ambiente sano, y establecer tanto la tríada de derechos de acceso como los deberes de las personas para proteger el medio ambiente, prevención de daños ambientales y su reparación. En materia de aguas, propuso eliminar toda referencia constitucional a la propiedad de los derechos de agua y concesiones mineras, el reconocimiento del derecho al agua y al saneamiento con la calidad de suficiente, saludable y aceptable, y la consagración de los usos prioritarios tanto para el consumo humano doméstico como para la preservación ecosistémica.
En materia de principios, la profesora destacó especialmente la importancia del reconocimiento de la justicia ambiental y climática que establezca “estándares claros, como la transición justa y una economía carbono-neutral”. Finalmente, explicó que el desarrollo sostenible debe estar en las políticas públicas sectoriales que “comprendan objetivos ambientales claros, teniendo siempre presente a las generaciones futuras. Y en un salto de calidad respecto al desarrollo sostenible, estamos diciendo que se debe conciliar el aprovechamiento racional de los elementos de la naturaleza, pero salvaguardando su capacidad de renovación (...). La explotación tiene límites, y esos límites los dan los propios ciclos naturales de los elementos de la naturaleza, entendidos como un ecosistema”.
Tras las exposiciones de centros y programas universitarios, la abogada Antonia Berríos Bloomfield presentó la propuesta de la ONG FIMA. Su exposición comenzó señalando su perspectiva como organización de la sociedad civil “en que trabajamos con personas que defienden el medio ambiente o que se enfrentan a conflictos socio ambientales”.
En cuanto al preámbulo, expresó la relevancia de reconocer en el preámbulo “el momento de la crisis climática y ecológica que vive nuestro país y el mundo en general. Eso permite encauzar la acción del Estado, prever, adaptarse y, por cierto, implementar medidas de una transición que sea justa”. Agregó que “es muy importante reconocer que el medio ambiente y la naturaleza son parte integrante y fundamental del Estado, y se incorpora de esa forma la noción de ecosistemas, que abandona la idea de territorio tan solo como un área en la que se ejerce la soberanía, sino que también es un espacio que interactúa con las personas y determina la capacidad o posibilidad de gozar y disfrutar de los derechos que se aseguran en la Constitución”.
Durante su exposición, destacó el principio in dubio pro natura, el concepto del buen vivir como una “relación armónica y equilibrada entre las diferentes formas de vida que reconocen al ser humano y a la naturaleza como parte integrante del mismo sistema” y la creación de una Defensoría de la Naturaleza o Defensoría de las Personas para el goce de sus derechos ambientales. Además, señaló que “el agua es un bien común, que debe administrarse con conceptos de bien común” y que las concesiones se deben otorgar “condicionadas a la mantención en el tiempo de esos recursos y, también, a que puedan estar disponibles para el goce vital mínimo de terceros”.
Para mayor profundidad, puede descargarse en este enlace un cuadro comparativo de las propuestas de las universidades que participaron en el conversatorio, elaborado por la estudiante Magdalena Córdova Hidalgo (ayudante del Centro de Derecho Ambiental de la Universidad de Chile).
Sobre el estado del proceso constituyente
La instalación de la Comisión Experta y del Comité Técnico de Admisibilidad del actual Proceso Constitucional tuvo lugar el 6 de marzo de 2023. La Comisión Experta debe presentar un anteproyecto en el plazo de 3 meses desde la instalación al Consejo Constitucional. Como bien sabemos, el actual Proceso Constitucional es la continuación del proceso iniciado en 2022, tras la firma en diciembre de ese mismo año del “Acuerdo por Chile”, con el compromiso de los partidos y fuerzas políticas para la creación de una Nueva Constitución de la República.
La Comisión Experta ha trabajado en Pleno, así como en 4 subcomisiones, siendo estas: (i) Sistema político, Reforma Constitucional y Forma de Estado; (ii) Función Jurisdiccional y Órganos Autónomos; (iii) Principios, Derechos Civiles y Políticos; y (iv) Derechos Económicos, Social, Culturales y Ambientales. Dentro de su trabajo, a la fecha, han sido presentadas la propuesta de iniciativas de normas constitucionales por capítulo, la propuesta de nueva constitución, y las propuestas de indicaciones y enmiendas, para su posterior votación.
En lo principal, tras la entrega del anteproyecto de Nueva Constitución, se han presentado por los comisionados más de 900 indicaciones, las cuales serán próximamente discutidas por las subcomisiones, en donde se invitarán expertos y académicos que puedan ilustrar el debate, para luego votar sobre ellas. En ese contexto, el pasado 26 de abril, el Dr. Ezio Costa Cordella (subdirector del Centro de Derecho Ambiental) fue invitado a exponer ante la Subcomisión de Derechos Económicos, Sociales, Culturales y Ambientales, en donde comentó pormenorizadamente las enmiendas presentadas en materia ambiental.
Sobre las votaciones de las enmiendas, las cuales empiezan el 27 de abril, resulta relevante destacar que, para que una enmiende se apruebe en una subcomisión se necesitará obtener el ⅗ de los votos (al menos 4 de sus integrantes, de un total de 6). Luego, el Pleno de la Comisión Experta deberá discutir y votar sobre cada capítulo en particular, debiendo alcanzar igualmente el ⅗ de los votos para su aprobación (al menos 14 comisionados, de un total de 24) .
De forma paralela a las votaciones, debemos señalar que la elección de los integrantes del Consejo tendrá lugar el próximo domingo 7 de mayo, y su instalación ocurrirá el 7 de junio. Este Consejo tiene el objetivo de aprobar la propuesta de texto de Nueva Constitución en un plazo de 5 meses. El plebiscito de salida se llevará a cabo el domingo 17 de diciembre de 2023.